“雙普選”訴求在澳門特區沒有法律依據

澳門《新華澳報》社長兼總編輯 林昶

澳門特區的一些“反對派”團體的青年朋友,在提出各種政治訴求時,往往會受到香港特區的政治生態的影響並予以跟進,其中一個訴求就是“雙普選”。然而,香港特區有“雙普選”,這是《香港基本法》明文規定了的,而且也按照全國人大常委會就香港特區實行“雙普選”的時間、程序及具體方式作出了決定。而相比之下,《澳門基本法》對澳門特區政治體制的設計及其發展趨向,與《香港基本法》的同類規定存在著較大的差異,其一是《澳門基本法》對行政長官的產生辦法,雖然有著普選的“方向圖”,但卻沒有“時間表”和“路線圖”;其二是《澳門基本法》對立法會議員的產生辦法,明文規定“多數議員由選舉產生”,亦即無論是現在還是將來,在未有按照法定的程序修改基本法的這一規定之前,都根本不具通過普選產生的法律依據,而且更因為立法會議員的這種產生方式,是在中葡兩國政府在就澳門前途問題進行談判吋,由葡方提出的要求而獲中方接納,因而也沒有為了實現“雙普選”而修改基本法的國際雙邊協議基礎。盡管澳門特區政制發展是中國的內部事務,但畢竟中國政府在恢復對澳門行使主權後的政治體制設計中,對葡方作出了承諾,澳門回歸後不能毀諾。因此,澳門反對派朋友提出的“雙普選”訴求,根本沒有法律依據,也就根本不可能實行。

一、通過普選產生行政長官有方向圖,沒有時間表

在澳門特區第四任行政長官選舉的過程中,幾個反對派團體進行沒有法律依據的“普選特首,民間公投”活動,提出了在2019年實現普選行政長官的政治訴求。顯然,他們是受到香港特區將在2017年普選行政長官的前景的影響。但似乎這些青年朋友們,沒有認真對比《香港基本法》和《澳門基本法》有關特首選舉規範的不同表述,而要將香港普選特首的時間表移植來澳門。

實際上,雖然《中英聯合聲明》和《中葡聯合聲明》,在關于兩地行政長官的產生辦法上,都基本上是相同的文字表述:“行政長官在當地通過選舉或協商產生(《中葡聯合聲明》是將“在當地”改為“在澳門”),由中央人民政府任命。”但在起草基本法的過程中,港澳兩地的具體表述卻發生了重大的變化。

《香港基本法》第四十五條是這樣表述的:“香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定。”

而《澳門基本法》第四十七條則表述為:“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生, 由中央人民政府任命。”行政長官的產生辦法由附件一《澳門特別行政區行政長宮的產生辦法》規定。”而沒有《香港基本法》第四十五條“第二款”的內容;而香港之所以能在2017年有行政長官普選,就是因為全國人大常委會根據這一款內容的規定,經過“釋法”並作出了在2017年實行普行政長官的“決定”。而《澳門基本法》則因為沒有這一款的規定,因而主要還是依據附件一的規定,循序漸進地進行政制發展。而必須指出的是,《澳門基本法》第四十七條對澳門特區行政長宮產生辦法的規範表述,既可以是選舉(包括直接選舉和間接選舉),也可以是協商。現在所實施的由具有廣泛代表性的行政長官選舉委員會選舉產生的辦法,是採用了“選舉”中的間接選舉的部分,而沒有採用基本法規定表述中較為保守的“協商”。當然,日後倘條件成熟,澳門各界人士有共識,而香港特區實行行政長官普選後的情況良好,也不排除將會參考香港的做法,實現普選行政長官。但是,並沒有確切的時間表。

為何澳門沒有這“第二款”?澳門基本法起草委員會委員,憲法學權威蕭蔚雲教授在《一國兩制與澳門特別行政區基本法》一書中指出:因為在起草《澳門基本法》的過程中,澳門基本法起草委員會政治體制專題小組認為,《香港基本法》中有這樣一款條文,是由於這個問題上香港各界存在著很大的分歧,為了協調這一分歧才增寫這一款。澳門的情況不同,大多數人不贊成行政長官由普選產生,而且《澳門基本法》附件一中已包含2009年後可以修改行政長官產生辦法的內容和程序,包含了循序漸進的意思,因此沒有列入《香港基本法》中這樣一款條文。

在此後出版的由不同作者撰著的各種介紹和解讀《澳門基本法》的書籍中,在談到這個問題時,都是採用這個說法。

實際上,行政長官如何產生,涉及到選舉方式問題,即用直接選舉、間接選舉以及直接與間接選舉並用的具體辦法問題。但這還不是最根本的問題,事情的實質是選舉涉及到各個階層的利益,涉及到權力的分配,歸根到底又是為經濟利益服務的。因而在起草《澳門基本法》的過程中,雖然確有一些人士主張行政長官由直接選舉產生,但大多數意見卻認為應由間接選舉產生,因而關於選舉方式的爭論在澳門遠不像香港那樣激烈。

因此,澳門特區行政長官經由普選的方式產生,《澳門基本法》確是留有此空間,不是不可行。但必須待到澳門特區的民主素養及公民意識發展成熟,主流民意也贊同普選行政長官,經過“五部曲”的程序,由全國人大常委會主導,是可以循序漸進地實施。但在目前,全國人大常委會尚未就此定出時間表和路線圖。

二、澳門特區根本沒有普選立法會的法律依據

受到香港特區即將實施“雙普選”的影響,澳門特區也曾有一些反對派朋友提出了“雙普選”的訴求。但經過前些時間進行的政制發展,人們都認識到,《澳門基本法》與《香港基本法》在選舉議題上的規範,是存在著顯著的差異的,亦即香港特區有著“雙普選”的行政長官或有進行普選產生的前景,但澳門立法會議員卻不存在著普選產生的可能性和可行性,因為基本法沒有此規定。因此,曾經熱烈鼓吹“雙普選”的朋友,此後都改口為爭取普選行政長官,而不再提出普選立法會的訴求。但一個“反離補”運動,這些朋友卻又拋棄其理智的態度,在要求普選行政長官的同時,再次提出普選立法會的訴求。用魯迅先生的一句名言來說,就是“沉渣泛起”。

其實,經過2012年底開始進行的政制發展,已經很明確,無論是《中葡聯合聲明》,還是《澳門基本法》,都沒有立法會可以經由普選產生的法律依據,反而是其中《中葡聯合聲明》附件一《中華人民共和國政府對澳門的基本政策的具體說明》第三部分規定:“澳門特別行政區立法機關由當地人組成,多數成員通過選舉產生。”而《澳門基本法》第六十八條第二款也規定:“立法會多數議員由選舉產生。”

而《香港基本法》第六十八條則規定:“香港特別行政區立法會由選舉產生。”立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至全部議員由普選產生的目標。《中英聯合聲明》附件一《中華人民共和國政府對香港的基本政策的具體說明》第二部分則規定:“香港特別行政區立法機關由選舉產生。”

這就確定了澳門特區立法會議員的產生方式,仍然存在非選舉產生亦即行政長官委任的部分;即使是“多數由選舉產生”,也並未明指是“普選”,因而還繼續保留間接選舉產生的部分。要改變立法會議員產生的方式,這就不是全國人大常委會主導以“五部曲”進行修訂基本法附件二的範疇,而是要修改基本法的本文。而按照《澳門基本法》和《中華人民共和國立法法》的規定,修改基本法本文的職權在於全國人大,不是全國人大常委會。而且其所需程序比政治發展的修訂附件一和附件二更為嚴謹得多。

實際上,按照《澳門基本法》第一百四十四條規定,基本法的修改權屬于全國人民代表大會。基本法的修改提案權屬于全國人民代表大會常務委員會、國務院和澳門特別行政區。澳門特別行政區的修改議案,須經澳門特別行政區的全國人民代表大會代表三分之二多數、澳門特別行政區立法會全體議員三分之二多數和澳門特別行政區行政長官同意後,交由澳門特別行政區出席全國人民代表大會的代表團向全國人民代表大會提出。基本法的修改議案在列入全國人民代表大會的議程前,先由澳門特別行政區基本法委員會研究並提出意見。基本法的任何修改,均不得同中華人民共和國對澳門既定的基本方針政策相抵觸。

然而,單是中國全國人大修改基本法,還不足以完備,還須修改《中葡聯合聲明》,這就決定了這並非是中方單方面的事情。而偏偏澳門立法會議員不是經由普選產生,就是葡方要求的。實際上,在中葡談判中,中方是准備參照《中英聯合聲明》的表述,寫上立法會議員通過循序漸進,逐步實現普選的,但遭到葡方的反對。葡方的理由是,一方面,在法制上,《澳門組織章程》規范立法會議員並非全部直選產生,有委任和間選議員的部分,澳門回歸後也應延續此政制模式;另一方面,在實務上,鑒於當時剛由聯合提名委員會提名宋玉生、歐安利等葡裔居民為立法會議員候選人,並借助華人社團的力量得以當選的事實,擔心人口不多的葡裔居民,將難以透過直選進入立法會,因而希望能保留委任和間選議席,為葡裔居民參政留下回旋空間。

這得從1976年的前澳葡第一屆立法會選舉,及1980年的第二屆立法會選舉之時說起,當時“選舉法”規定只有葡籍居民才具有立法會的直接選舉的選舉和被選舉權。而在當時,由於葡國剛發生“四‧二五革命”,受到葡國本上政治的影響,澳門的土生葡人的思想十分活躍,政治活動也十分頻繁,其中有一派思想左傾的葡人聯名簽署,要求葡國政府將澳門交還給中國。由此,激發了思想右傾的另一部分土生葡人的強烈反彈,而這部分人占澳門地區土生葡人的大多數。由此,澳門土生葡人分成了幾大派,分別成立了“公民協會”、“自由協會”、“民主協會”等幾個政治團體,這些政治團體分別與葡國本土的政黨掛了鉤,甚至是“一個組織,兩個牌子”地成了與其掛鉤的葡國政黨的澳門支部。

因此,在澳門進行立法會選舉時,這些政治團體就紛紛投入了直接選舉。當時即使是有一些華人居民因在澳門出生的關系而具有葡籍,但基於民族認同感而並未參加這些葡人政治團體的活動,更沒有自組政治團體參加立法會的直接選舉,因而第一、二屆立法會選舉中的直接選舉,就成了土生葡人政治團體的天下。由於土生葡人的人口基數較小,故而只需三百多票就可當選。而直到現今澳門立法會選舉直接選舉所使用的“漢荻比例法”,就是源自於葡國本土,其原因是當時葡國政黨林立,為讓大多數政黨都能均衡參與,避免被較大的政黨壟斷國會議席、較小的政黨被剝奪參政權,才採用了“漢荻比例法”。因此可以說,“漢荻比例法”是適合於政黨政治的計票方法。

由此,幾個土生葡人政治團體佔據了立法會直選的六個議席。至於華人居民參加立法會的途徑,只能是依靠間接選舉或澳督委任。正因為當時立法會直接選舉的選舉和被選舉權被壟斷在葡藉居民(實質上是土生葡人)的手中,因而致使其中的一些人私令智昏,於1980年初提出了《澳門組織章程》的修訂案,計劃將澳督產生方式,從由葡國總統委派改為由澳門直接選舉產生。按他們的設想,由於只有葡籍居民才具有選舉和被選舉權,也由於葡籍華人的民族情感很深,將會放棄選舉澳督的選舉和被選舉權,故澳督必是在土生葡人中產生,他們就可脫離人葡國總統的管治,大搞“獨立王國”,成為“山高皇帝遠”的“土皇帝”了。

正因為這種帶有“殖民地自治”形式的(在葡籍居民中)直接選舉產生澳督的方式,帶有“獨立”的意味,故香港《大公報》首先發炮,發表社論批判澳門土生葡人要搞“變相獨立”。澳門南光公司(即澳門中聯辦的前身)總經理柯正平亦頻密地與傳統愛國社團接觸,紛紛舉辦座談會“口誅”“變相獨立”,當時的中文媒體更是發起了大攻勢。何賢、馬萬、崔德、彭彼得、吳榮恪、鄺秉仁等華人議員,及安娜‧彼莉絲、施利華、申齊土等由澳督委任的葡人議員,也並肩合作,以不出席立法會的方式予以抵制,使到審議“修改法案”的立法會全體會議,數次因人數未過半而告流會。但是,根據相關規定,倘議員未經請假而連續缺席五次會議,就喪失議員資格。就在這危急時刻,當時的廣東省革委會主任習仲勛(即習近平之父)突然訪問澳門,何賢等華人議員才有了“接待習省長”的正當請假理由:而隨同習仲勛訪澳的梁威林副主任(曾任香港新華社社長)在澳門同胞座談會上,更是以“畫公仔唔使畫出腸”的名句,為他們此行的目的點了題(此次座談會,特別邀請了不是“澳門同胞”的宋玉生等人與會)。至此,土生葡人“政治家”們方知大勢已去,再加上經過“接待習省長”這麼一“拖”,已過了葡國國會審議《澳門組織章程(修改法案)》的時間,才挫敗了一場“變相獨立”的鬧劇。

這場驚心動魄的政治鬥爭說明,當時如果立法會議員全部是由直接選舉產生,那就將由土生葡人及葡人居民佔據立法會陣地,1980年的“變相獨立”就有可能會成為事實。

正是因為循直接選舉佔據議席的土生葡人“政治家”們,將由葡國總統委任的澳督高斯達認為仇寇,就與之展開了權力政治鬥爭,才導致高斯達於1984年2月23日建議葡國總統恩尼斯下令解散澳門立法會。高斯達為了打破土生葡人對立法會直選議席的“壟斷權”,作出了向華籍居民開放立法會直接選舉的選舉和被選舉權的決定,這才使到劉焯華、何思謙等華人居民得以在第三屆立法會的直接選舉中躋身立法殿堂。此後,更造就了梁慶庭、唐志堅、崔世安、吳國昌......等華人直選議員“明星”,直至立法會的直選議席,絕大多數由華人居民所佔有,徹底顛倒了由葡人居民壟斷直選議席的歷史。

此外,還有一個社會政治的現實,就是回歸後澳門立法會是澳門特區的唯一立法機關,行政長官不能像回歸前的澳督那樣擁有直接立法權。而立法活動是一項極為嚴謹的政治活動,並非民選議員單獨可以勝任。尤其是澳門的中產階層尚未完全成熟,澳門不像其他國家和地區那樣,代議政制多數是由律師、教授、築師、醫師等專業人士出來參選且當選機率甚高,而是在直選和間選議席中參選且當選者,以非專業人士為主。這樣,民意基礎是有了,但卻缺乏立法技能。因此,保留委任議席,針對選舉結果的不均衡情況進行補救,亦即行政長官可根據選舉結果的議員構成,實行“缺甚麼補甚麼”。

或許,對澳門特區立法會議員產生辦法的設計,保留回歸前的直接選舉、間接選舉和委任三種結構,更符合澳門的實際情況,更能體現各階層、各界別均衡參與的精神。

三、關于《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條B項

澳門一些反對派朋友,在叫喊“雙普選”口號時,往往會搬出《公民權利和和政治權利國際公約》第二十五條B項關於選舉的規定,批評現行的行政長官和立法會產生辦法違反國際人權公約。原在澳門大學進行政治及政府公共行政教學的一位副教授,就曾在報端上及各種政治集會中,喋喋不休地搬出此項規定。

這些反對派朋友完全無視當年葡國國會在宣佈將兩個國際人權公約延伸到澳門適用時,是作出了四點保留,其中一點就正是《公民權利和政治權利國際公約》的第二十五條B項的事實。

實際上,在起草澳門基本法的過程中,包括本人在內的一些澳門基本法咨詢委員會委員發覺,在《中英聯合聲明》中,有著兩個國際人權公約繼續適用的內容,因而在《香港基本法(草案)》中,也將此內容收納進去;而因為在中葡談判時,葡國尚未宣佈將兩個國際人權公約延伸到澳門適用,因而在《中葡聯合聲明》中,就沒有同樣的表述,澳門基本法起草委員會在研擬基本法的初稿吋,也就並沒有寫上相關的內容。為此,本人和一些咨委提出,為了讓剛經歷過“北京風波”的澳門居民增強對未來的信心,及避免澳門居民產生“大香港小澳門”的不平衡心理,建議在《澳門基本法》中,參考《香港基本法(草案)》的寫法,引進兩個國際人權公約在澳門適用的內容。

這個建議受到基本法草委會和中央有關部門的重視,並決定予以接納。但先決條件是,葡國政府必須先行宣佈將兩個國際人權公約延伸到澳門適用。為此,中葡聯合聯絡小組進行多次磋商,終在1992年11月10日舉行的聯絡小組第十五次會議上就第二批國際公約達成協議,其中有《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟社會和文化權利國際公約》。1992年12月7日,葡國議會通過關於兩個人權公約延伸適用於澳門的第41/92號《決議》。《決議》共有五條,第一條是決定將兩個人權公約延伸適用於澳門,第二條至第五條是對兩個人權公約在澳門的適用作出的保留。

保留的內容有四點,包括:(一)《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟社會和文化權利國際公約》第一條的“民族自決權”,即“所有人民都有自決權”,不適用於澳門。這是因為,澳門是中國領土,既不是殖民地,也不是託管地,澳門的絕大多數居民是華人,不是單獨的一個民族,不存在所謂民族自決問題。

(二)《公民權利和政治權利國際公約》的第十二條第四款關于“人人進入本國之權,不得無理剝奪”的規定,不適用於澳門。因為澳門與內地都是中國的領土,但由於各方面的原因,中國內地居民卻不能自由出入澳門,必須辦理一定的手續並經過批准。

(三)《公民權利和政治權利國際公約》第十三條關於驅逐外國人出境的規定,也不適用於澳門。因為依照炙澳門組織章程》的規定,驅逐外國人出境時由澳門總督行使的權力,而不是如《公約》那樣需由司法機關決定。

(四)葡國國會《決議》第三條規定:”《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條B項,涉及根據《葡萄牙共和國憲法》、《澳門組織章程》和《葡萄牙共和國和中華人民共和國關於澳門問題的聯合聲明》規定的由選舉產生機構的組成及其成員的選擇與選舉方式,不在澳門適用。”

其原因,《決議》說得很清楚,就是其一,《葡萄牙共和國憲法》第二百九十二條第一款規定,“澳門在葡萄牙行政治理期限內,將依其特別情況所形成的特殊法律地位受管轄”。其二,依葡國憲法這一規定所制定的《澳門組織章程》,其第七條規定,“總督由共和國總統任免,並授予職權。”第二十一條第一款規定,“立法會由二十三名議員組成,均在有選舉資格的市民中委任,組成方式如下:A、七名由總督在當地社會上具有功績及聲譽的居民中任命:B、八名以直接和普遍選舉產生;C、八名以間接選舉產生。”在這裏,《澳門組織章程》是將委任議員排列在第一序列的,相對於《澳門基本法》附件二將委任議員排列在第三序列位,可見葡方更重視委任議員,將其在立法會的位階擺放在直選和間選議員之上。其三,《中葡聯合聲明》第三條規定,“行政長官在澳門通過選舉或協商產生”,既然有“協商”,就不排除不會由選舉產生(包括普選和間接選舉);當然也有“選舉”,不排除將來可以透過普選產生。至於立法會的產生辦法,《中葡聯合聲明》“附件一”的相關表述是:“澳門特別行政區立法機關由當地人組成,多數成員通過選舉產生。”這就確定了保留部分委任議員,而其中“選舉”的表述,也並非是“普選”,因而也就確定澳門特區立法會的選舉制度,仍然保留間接選舉。

在澳門基本法草委會第九次全體會議舉行的前一天,即在1992年1月12日,《澳門政府公報》刊登了葡國國會第1992年第41號“決議”。在這種情況下,基本法起草委員會充分考慮到澳門居民的意願,決定將兩個國際人權公約適用於澳門的問題,寫入基本法第三章,以增強澳門居民對未來的信心。

1993年3月31日,中國第八屆全國人大第一次會議通過了《澳門基本法》,其第四十條第一款規定,“《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利國際公約》和國際勞工公約適用於澳門的有關規定繼續有效,通過澳門特別行政區的法律予以實施。”其中的“適用於澳門的有關規定”的表述,就包括了將“不適用”的《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條B項排除在外。

澳門回歸後,中國政府外交部就兩個國際人權公約在中國澳門特區適用向聯合國秘書處送交照會,並重申了四點保留。其中對《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條B項的表述是,第二十五條B項涉及根據《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》確定的由選舉產生機構的組成及其成員的選擇與選舉方式,不在澳門特別行政區適用。而澳門特區首任行政長官何厚鏵在簽發有關兩個國際人權公約在澳門特區適用的《公告》時,也對此再次子以重申。

因此,在《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條B項是否適用的問題上,澳門與香港完全不同,是有三個層次確定這項規定不在澳門特區適用的。其一是葡國國會所通過的《決議》,其二是中國外交部致送聯合國秘書處的照會,其三是前任澳門行政長官何厚鏵所簽發的《公告》。

四、結語

從過去澳門特區宣傳推介《澳門基本法》工作的情況看,是普及型的多,深入型及專門針對性的少,因而有不少居民對其中關鍵性的內容認識模糊,往往是跟隨西方的“普世價值”或香港特區的模式,來追求澳門的政制發展。比如,澳門某些青少年,受到西方民主政制的影響,以為澳門特區也是實行“三權分立”政制,因而老是以“三權分立”的標准來衡量澳門的各項政務工作,忽略以至是無視基本法對特區政制的以行政主為導,行政機關與立法機關既互相制衡又互相配合,司法機關獨立的設計,一些政治人物更是一味強調立法機關對行政機關的“制衡”而忽略其“配合”。又如,一些政治人物無視在立法會選舉制度上,《澳門基本法》有“多數議員由選舉產生”的規定,與《香港基本法》的“由選舉產生”,“最終達至全部議員由普選產生的目標”的規定,完全不同,也仿效香港的民主派提出了“雙普選”的口號。再如,有政治人物藉口有基本法第六條的“澳門特別行政區以法律保護私有財產權”,宋質疑《澳門基本法》第七條的“澳門特別行政區境內的土地和自然資源,除在澳門特別行政區成立前己依法確認的私有土地外,屬於國家所有”的規定,將未經在回歸前獲得確認的“紗紙契”冠為“私有財產”,為那些強霸公地的違法行為撐腰。

這些,都是需要澳門特區政府、全國人大常委會澳門基本法委員會的澳門成員和澳門基本法推廣協會,及廣大的愛國愛澳社團、學校等,多下功夫,有針對性地宣傳推介基本法相關規定的深刻內涵,撥亂反正,把被顛倒的法理和事實再顛倒過來。不滿足於熱熱鬧鬧、人山人海的全面普及工作,更應重視紮實深入、有助於“解惑”的針對性和專題性宣傳推介工作,全面準確地闡述“一國兩制”方針和基本法的精神實質,廣泛深入地宣傳“一國兩制”方針和基本法的深刻內涵與生動實踐,深入淺出地解讀基本法的有關規定,使“一國兩制”方針和基本法更加深入人心,在全社會牢固樹立基本法意識和法制觀念,不斷鞏固和發展貫徹實施基本法的社會基礎。


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