兩岸商談中的“澳門模式”

劉綱奇

澳門素有“東方蒙特卡洛”之稱。的確,美輪美奐的金光大道會讓所有的遊客流連忘返,而凡是到過澳門的人談論最多的大概是金馬玉堂、廊腰縵回的娛樂場。然而,澳門除了因旅遊博彩業而聞名於世外,鮮為人知的是澳門在回歸祖國的前後,在兩岸關系緊張動蕩的時期,在“海協會”與“海基會”商談戛然而止的時刻,她曾經首先架設了兩岸航空交通的橋梁,她也曾經是兩岸技術性、業務性商談的首選之地,澳門在兩岸關系發展史上書寫了積微成著的歷史篇章。

1995年至2008年,兩岸關系風雲變幻,跌宕起伏。特別是1999年7月9日,李登輝拋出“兩國論”之後,祖國大陸“海協會”與台灣“海基會”兩會之間商談與對話的政治基礎受到嚴重破壞,導致兩會接觸與對話被迫停止。2000年3月,台灣政局發生重大變化,陳水扁上臺後,頑固地堅持“台獨”立場,拋出“一邊一國”論,鼓吹“公民投票”決定“台灣前途”,拒不接受一個中國原則和“九二共識”,致使兩會商談與對話無法恢復。然而,兩岸關系的發展趨勢並不會因為一股逆流而倒轉,兩岸同胞維護兩岸關系和平穩定,爭取兩岸關系改善發展的共同願望終究會蕩滌邪祟,迎接曙光。“海協會”和“海基會”接觸與對話雖然被迫停止,但在祖國南海的蓮花寶地--澳門,卻悄然進行著具有兩岸技術性、專業性對話的商談,“澳門模式”在兩岸關系的雲譎波詭中浮出水面。

“澳門模式”初現

1992年,“海協會”與“海基會”經過多次事務性商談和兩會文件往來,達成了“海峽兩岸均堅持一個中國原則”的“九二共識”,為促進兩岸商談進程奠定了政治基礎。此後,兩岸商談取得突破性進展。1993年4月27日至29日,“海協會”汪道涵會長與“海基會”辜振甫董事長在新加坡進行會談,實現了兩岸高層人士40年來首次會晤,邁出了兩岸關系發展中歷史性的重要一步。在兩岸同胞的共同期待下,在兩會的共同努力下,會談簽署了《兩岸公証書使用查証協議》《兩岸掛號函件查詢、補償事宜協議》《兩會聯系與會談制度協議》《汪辜會談共同協議》(台灣稱《辜汪會談共同協議》)四項協議,汪辜會談體現了雙方在“海峽兩岸均堅持一個中國原則”基礎上相互尊重、平等協商、求同存異的精神,成為在後續兩岸商談中的指導原則。

自第一次汪辜會談舉行後,兩岸雖然舉行了多次事務性商談,但由於台灣當局一直在“司法管轄權”問題上大做文章,人為設置障礙,造成會談遲遲未能達成協議。1995年1月22日至28日,兩會副秘書長級事務性協商與“唐(樹備)焦(仁和)會談”在北京交叉進行。經過多次談判,兩會在劫機犯遣返和偷渡客遣返兩項協議已經達成共識並准備簽署的情況下,“海基會”突然改變態度,以兩岸漁事糾紛調處議題中“司法管轄權”問題未能顯示台灣“對等政治實體地位”為由,拒絕簽署三項協議,致使劫機犯、偷渡客遣返和漁事糾紛協議的簽署最終擱淺。

1995年1月30日,時任國家主席江澤民發表《為促進祖國統一大業的完成而繼續奮鬥》的重要講話。這篇講話,是在兩岸關系新形勢下對台政策的重要宣示,是中國共產黨和中國政府為解決台灣問題,實現祖國統一大業而採取的重要步驟。同年2月21日,時任台灣“行政院長”的連戰在施政報告中提出“面對現狀、增加交流、相互尊重、追求統一”四項主張予以回應。然而,李登輝6月初在美國康奈爾大學發表講演,公然在國際上製造“兩個中國”或“一中一台”,嚴重破壞了兩岸關系,使兩岸關系急劇緊張和對立。由於“一個中國”的原則被破壞,兩岸關系中具有象徵意義的兩會事務性商談,以及第二次“汪辜會談”因之被迫中斷。

“海協會”和“海基會”之間的商談雖然暫時中斷,但大陸方面維護兩岸同胞正當權益,促進“三通”,解決兩岸交往中的具體問題的原則並沒有改變。

1995年2月22日,時任中國民航總局局長的陳光毅就兩岸空中直航與交流合作提出更為具體的建議:“雙方可以採取適當名義和方式,直接接觸,商討實現兩岸空中直航的有關問題,並且加強雙方直接交流和合作,推動兩岸直航。首先在運輸商務方面,兩岸航空運輸企業盡快直接接觸,商談建立企業間直接的客貨聯運安排及結算關系,方便兩岸人民的交流和往來。在投資合作方面,採取同等優先的原則,歡迎臺胞投資民航基礎設施、合作航空維修項目,並開展各類民航企業的合資、合作經營。”

與大陸方面積極開放的政策主張相比,台灣方面就顯得比較被動和僵化。台灣當局在面對兩岸同胞共同要求盡快通航的問題上設置了重重障礙,把原本技術性的問題泛政治化。1992年9月13日,台灣“陸委會”公佈“兩岸直航問題與展望”政策說帖,認為直航問題決不能孤立看待,而必須整體加以評估。強調台灣民眾“贊成在有尊嚴及安全的前提下有條件地開放直航”。同時,提出直航的四個階段:(1)掃除直航障礙,即兩岸結束敵對狀態,雙方互不否認對方為政治實體;(2)兩岸分別通過協商簽訂空運、海運及相關協定,或簽訂“通商航運協定”;(3)台將兩岸直航實施計劃送請“立法院”決議;(4)擇期正式開放兩岸直接通航。

為了提前定位台港澳關系,以便應對在“九七”、“九九”香港、澳門分別回歸成為中華人民共和國的一部分的現實,台灣“立法院”通過“香港澳門關系條例”。“條例”將港澳地區定位為“有別於大陸其他地區之特別區域”,將港澳回歸及港澳與台灣之間在一定條件下的人員進出、貿易、金融、投資、技術合作、航運、文化等方面的直接往來視為一種“特殊情況”。

1995年5月,台“交通部”提出“兩岸通航准備工作方案”,明訂兩岸航線是特殊的航線,只能由台灣和大陸的航空公司,以自有或者租賃本國籍或外國籍航空器經營兩岸航線,不准外國籍航空公司參與營運。在這一方案中,台灣方面提出了兩岸直航的三階段方案,即第十階段:以兩岸航空公司聯運為起點,採取“間接聯運、全程訂位元元元元元元元元元元元元元、聯段開票”做法,即台灣旅客若搭機飛經香港、澳門或其他第三地,再銜接其他航空公司班機進人大陸,航空公司的電腦訂位系統可直接與大陸航空公司連線,直接替旅客規劃大陸航段機位。第二階段:以經營第三地的間接通航為主,其可能方式有四:一是航空器必須在第三地落地,改變班次編號,客貨必須離機再登陸;二是航空器在第三地落地,改變班次編號,客貨不須離機;三是航空器不許改變班次編號,客貨不須離機;四是航空器不許在第三地落地,不許改變班次編號,客貨不須離機,只要繞經第三飛行情報區即可。第三階段:實現直接通航,既不須經第三地的直接通航。

台灣方面設置直航障礙的做法,顯然有悖於兩岸關系的發展。但是大陸對兩岸航權談判的態度是明確的,只要有利於“三通”,有利於兩岸人民的交流,大陸都會積極的推動。對於台港澳之間開辟航線只要求“澳台”航線為非官方色彩,既不涉及政府航權談判,而是交由民間航空公司協商。

時任中國民航總局台港澳辦主任的馬曉文在1995年2月13日接受《澳門日報》的記者訪問時明確表示,澳台航線的談判應是商業活動的談判,所以不要太多的政治制約,也不要利用這個問題搞政治宣傳,只要兩地航空公司將航線安排問題處理好就行了。短短的幾句話,實際上就勾劃出“澳航談判”的基本模式。

1995年7月1日,澳台航約的談判正式在澳門拉開了序幕,第一輪談判為期兩天。9月9日再進行第二輪談判,10月17日進行了第三次談判並草簽協議。從開始談判到草簽協議共109天。

《台澳通航協定》的主要內容有:1.雙方可由兩家航空公司經營澳台航線,未來市場發展如有需求,經過磋商同意後,雙方可就增加運力或其他航空公司加人市場營運再作商談。2.雙方協議航線為:臺北和高雄至澳門。3雙方航空公司均可營運全客機或客貨混合機,機型及班次不限。4各方每週可營運之座位數如下:1995年11月至12月,4200座位;1996年1月至3月,5800座位;1996年4月以後8400座位。5.協議有效期五年,雙方先行草簽,俟雙方主管機關批准後,再行正式簽署,並於正式簽署三日後生效。6襖門航空公司從臺北、高雄經澳門只換班號不換航班可直飛大陸。7.台澳航權由澳門航空公司取得半數營運權,自1995年12月8日開始營運。另一半由台灣長榮航空與複興航空兩家公司均分。

澳台航權談判的主體,雙方都是以民間單位上桌。台灣方面是由台灣各航空公司組成的“臺北市航空運輸商業同業公會”出面,台灣“交通部民航局局長”蔡清彥和其他官員是以“臺北市航空運輸商業同業公會”顧問的身份參與談判。澳門方面則由澳門航空公司主談,中國民航總局台港澳辦主任馬曉文則以澳航董事會成員身份、中行公司總經理王桂祥以澳航董事局主席的身份參與談判。

澳台航權談判在敏感的背景下,高效率地取得了雙方都感到滿意的成果。在談判過程中,雙方都堅持了一個中國的原則,都能互諒互讓,既大膽進取,亦有政治讓步。在堅持一個中國原則方面,由於當時對澳門實行管治的葡國政府,與中國有外交關系,並主張只有一個中國,承認中華人民共和國政府是代表中國的唯一合法政府,台灣是中國的一部分。按照《中葡聯合聲明》的規定,中國政府將於1999年對澳門恢復行使主權,而為期五年的航約正好橫跨“九九”政權交接的時間。為此,在澳台航權談判的醞釀期間,台灣方面曾擔心遇到政治障礙,特別是擔心澳台航約難以跨越“九九”。正在此時,大陸有關部門負責人發出了一個強烈而清晰的資訊,就是歡迎臺北與澳門之間進行航權談判,但必須遵守一個中國的原則,即雙方必須以民間航空公司為談判對象,不能由政府機關直接參與談判。這一方式,後來被兩岸的民航行政管理部門稱為“澳門模式”。台灣方面表示接受這一規限,並以由台灣航空公司組成的“臺北市航空運輸商業同業公會”作談判單位,而澳門方面則是由澳門航空公司作談判單位。

在談判中,大陸方面提出澳航以“原飛機,換機號”的方式,經營“臺北一澳門一北京”及“高雄一澳門一上海”航線的要求。這一要求,曾被台方視為“間接直航”,並認為與“三不”政策有抵觸。但是,台灣相關單位經過權衡利弊,再次作出重大讓步,並為其讓步找到了不損害面子的理由,措出按照國際慣例,凡是在中途改換班號的飛機,就不能算是原航線的延續,故澳航以“一機到底,改換班號”的方式飛航兩岸,不能算是“直航”。“陸委會”則在《兩岸人民關系條例》第30條第三項中找到解決此問題的“鑰匙”,並向“行政院”建議以“全部或一部解除”該條第一項的關於外國飛機“不得直接航行於台灣地區與大陸地區機場間”的限制。此建議獲得了連戰的接納,在經過“立法院”的討論後,連戰簽發批令,同意對澳航解除這一限制。

另外,由於澳門航空公司有大陸持股51%,不符合台灣的法令,乃以“專案核准”方式允許在台設立分公司,再由台灣華夏、雄獅與北航三家綜合旅行社合資成立“台澳旅行社”,作為澳航在台灣地區總代理。首任董事長由雄獅旅行社董事長王文傑兼任。而澳門航空公司台灣分公司總經理由國泰航空公司的張澤凱擔任。

至此,澳台航線通航全部准備工作已經就緒。萬事俱備只欠東風。1995年12月9日,一架塗有藍天、白鴿和紅蓮花圖標的澳航A321型飛機在新落成的澳門國際機場起飛,開始了它的第一次商業飛行。它跨越碧波萬頃的台灣海峽,架起了一座兩岸通航的空中走廊。從此澳門結束了與台灣不通航的歷史,同時也掀開了海峽兩岸一機到底、間接直航的新篇章。

澳台航線的開通,使得這條航線成為澳門國際機場的“黃金航線”。澳門機場全年旅客吞吐量中台灣旅客達70%。同時,澳台航線也成為臺北四大熱門航線之一,客運量在香港、東京、曼谷之後居第四位,且有超過東京、曼谷躍居次席的趨勢。對高雄來說,澳門航線的客運量也排在香港之後居第二位。

澳台航線“一機到底,改換班號”的飛行方式,是澳台關系史上的一項重大突破,也是兩岸關系中的重大事件,它的歷史功績在於:

第一,澳台航線開通創造了一個兩岸雙贏的“澳門模式”,它不僅為後續的春節包機、兩岸旅遊等談判提供了範例,而且為未來兩岸的“三通”以及台灣與世界各國的航權談判,提供了一個符合“一個中國”原則的樣板。

第二,由於台灣當局的阻撓,兩岸之間直接“三通”必然是一個漫長的過程,兩岸間的直航也必然經歷一個由“間接”到“直接”的過程,歷史選擇了澳門作為兩岸間接直航的第一站。澳航的開通,成為促進兩岸“三通”的先機,2008年11月“海協會”與“海基會”在臺北簽署《海峽兩岸空運協議》《海峽兩岸海運協議》《海峽兩岸郵政協議》,同年12月兩岸海運直航、空運直航、直接通郵全面啟動,正式宣告兩岸“三通”時代的來臨。

第三,方便了兩岸民眾,促進了兩岸各領域的交流和交往。1995年以前,台灣民眾從台灣到大陸都是途經香港,再由香港換機到內地城市,一般在香港機場都要等待幾個小時,可謂朝發夕才至。澳台航線通航後,一個多小時便能從臺北、高雄到達澳門,在澳門轉機最多不超過40分鐘即可乘原機到達大陸的十幾個大城市,朝發而午至,節省了時間,節約了成本。澳台航線開通後,也直接帶動台灣來澳旅客的人數大幅增長。台灣成為澳門的重要客源,居香港、內地之後占第三位。

第四,突破了台灣《兩岸人民關系條例》對中資企業及人員進台營業的限制。《條例》中規定中資占20%1~2上股份的企業不得進入台灣,中資企業也不可以在台灣設立分公司。而澳台通航後中資占51%企業股份的澳門航空公司卻飛進了台灣,以中資企業為大股東的澳航也在台灣設立了分支機搆。

2000年以後,由於澳台航線的開通,澳台之間的交流交往出現更加熱絡的局面,澳門在兩岸交流中的橋梁和平臺作用更加突顯。

澳台航約續約談判

由澳門航空公司和臺北市航空運輸商業同業公會代表于1995年12月1日正式簽署的《澳台通航協定》有效期為5年,跨越了澳門回歸的1999年,於2000年11月30日屆滿。根據1995年雙方正式簽定的《澳台通航協定》約定,中國航空(集團)澳門有限公司控股的澳門航空公司應與臺北市航空運輸商業同業公會就澳台航約續約問題展開新一輪的磋商。

就在澳門航空公司與臺北市航空運輸商業同業公會即將展開新一輪談判的前夕,澳台關系和兩岸關系發生重大變化。1999年12月20日,澳門擺脫了葡萄牙四百多年的管治回到祖國懷抱。2000年3月,民進黨“總統”候選人陳水扁以39.3%得票率擊敗國民黨和其他黨派候選人,當選台灣當局新的領導人。

陳水扁上臺,使台灣局勢發生突變,對兩岸關系也產生重大影響,增加了兩岸關系發展的不確定性。同時,對於澳台即將展開的澳航續約談判無疑也蒙上了一層陰影。

另外,2000年台灣大選前,在候選人造勢的活動中,長榮航空的老闆力挺陳水扁,被媒體稱之為“陳水扁的錢櫃”。那麼,有這樣背景的台灣航空公司是否還能在澳台航線中再分一杯羹,業界人士都持懷疑態度。

但是,大陸一直堅持不以政治分歧去影響、幹擾兩岸經濟合作的主張並沒有改變;兩岸直接“三通”,加強兩岸同胞的相互往來和交流,增進瞭解和互信的努力不會終結;在“一個中國”原則下開展兩岸航約續約的談判不會受到政治因素的幹擾。這就是“澳門模式”生命力之所在。

2000年11月23日、24日,澳門航空公司與臺北市航空運輸商業同業公會如期在澳門舉行了澳台航線的續約談判。時任中國民航總局台港澳事務辦公室主任浦照洲、澳門民航局代表葡萄牙人馬家豪均以澳門航空顧問名義參加商談。台灣方面由“交通部”“民航局”及“陸委會”的代表參加談判。他們的身份與大陸相似,也是以臺北市航空運輸商業同業公會顧問名義參加。

經過一天的磋商,在坦誠友好的氣氛中,雙方很快就達成了一致意見並簽署了“會議記錄”,草簽了“澳門航空股份有限公司與臺北市航空運輸商業同業公會關於免除部分航空企業稅收的諒解備忘錄”。在雙方各自履行完有關審批手續後,2001年6月15日,澳台航約正武簽署續約。

關於航空公司租用飛機的問題,在1995年澳台航約的談判中,台灣方面堅持有限性條款,也就是對飛機的所有權有所限制。而在續約的談判中台灣方面也做出了讓步,取消了對飛機所有權的限制。這樣就給澳航擴大運量開辟了更大的開發空間。

2001年,根據澳台航約的續約,澳門航空公司每週可使用的座位是18800個,每天來往於台澳之間的班機共26班,以“一機到底”的方式飛往大陸主要城市,轉機時間一般只需要40分鐘,所以吸引台灣同胞紛紛搭乘澳門航空公司的飛機經澳門中轉。

澳台航約的續簽不僅為澳門帶來豐厚的經濟利益,同時在兩岸經貿交流中也產生著連鎖效應。澳門航空自2001年以後,營業額大幅上升,僅澳台之間的航線,當年營業額就達50億新台幣。澳門航空公司一躍成為台灣第二大非本地航空公司。當年台灣來澳旅客達145萬人次,經由澳門前往內地的台灣旅客78萬人次。澳門和香港一樣,成為台灣同胞進出大陸的重要通道。

澳門國際機場專營公司也隨著澳門航空的起飛,增加了收入。2001年,該公司經營收入創下3.54億澳門元的良好業績,較2000年提高9.26%。在經營成本增加的情況下仍然取得贏利6900萬澳門元的驕人成績。

澳台航線連年增長的客座率和貨運量同時刺激了香港航運的神經。香港的航空公司也不願意看到澳門航空獨吞兩岸航線的經濟大餅。2001年7月,香港港龍航空公司也開始投人仿效澳台航線“一機到底”的航運模式, 開通了臺北到上海之間的間接空運。據港龍航空公司提供的業績資料顯示,受港臺航線的帶動,該公司2002年客運和貨運量都取得兩位數字的增 長,分別為19.24%和59.61%。

“澳門模式”效應

一、兩岸春節包機談判

春節,是中國人闔家團聚、喜慶祥和的佳節。“每逢佳節倍思親”,返鄉過節是每一位大陸台商最樸實的願望。許多臺胞、台商對春節包機寄予了熱切的期望。

很長時間以來,臺胞、台商每次往返台海兩岸,舍近求遠自不必說,還要飽受舟車勞頓之苦。“讓回家的路途不再遙遠”,已經成為廣大台商最迫切的共同心聲。2003年,兩岸同胞春節團聚的願望終於有了實現的機會。兩岸關于春節包機的談判,拉開了帷幕。

2002年10月27日,台灣“立委”、中國台灣協會理事長蔣孝嚴提出在2003年春節期間採取“直航包機”的方)C,方便在大陸投資的台商返鄉過年。他提議在春節時段,專案容許台灣的航空公司航機以定點、定時、定物件方式,專程接載台商往返上海和臺北,以解決數十萬台商返鄉過節“一票難求”的困境。建議一經提出立刻得到島內各界的廣泛回應。台灣100多位“立法委員”聯署支持。

大陸方面立即作出回應。10月30日,國台辦發言人李唯一表示,我們願採取積極措施,讓台商以各種便捷的方式返鄉。我們主張本著平等、互利原則,使大陸航空公司的飛機能參與包機運輸。11月17日,中國民航總局港澳臺辦主任浦照洲強調,祖國大陸有關包機一事的基本立場是“直接雙向、互惠互利”,大陸也希望台灣方面接受並積極考慮大陸航空公司的申請。

然而,大陸方面的誠意和善意卻遭到台灣當局的拒絕。12月4日,台灣當局通過《大陸台商春節返鄉專案》,該提案規定:

1.只允許台灣民航業者申請在春節期間,以包機方武運載台商返台;

2.包機出發航點只限臺北和高雄,抵達機場只限上海浦東國際機場或虹橋機場;

3.包機來回均需在香港或澳門作為中途停站,不准在中途站上落客;

4.乘客只能是台商及其眷屬。

這樣的結果,使得“包機直航”的提議被台灣當局改成了單項的“包機曲航”。台灣當局的做法,不僅有違台商包機案提出的初衷,有悖於大陸的誠意,也給春節期間本已十分繁忙的航空市場帶來協調上的困難。

即使台灣當局作出不合理的規定,大陸方面考慮到臺胞的切身利益,還是以積極的態度促成春節包機。12月8日,中國民航總局港澳臺辦主任浦照洲表示,針對此次包機申請,盡管台灣方面提出許多不合理的要求,但考慮包機涉及台商的切身利益,我們在原有一系列民航法規文件的基礎上進行了特別的修改簡化,使之更易於操作,更有針對性和可行性。(上)


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