澳門社會與基本法相契合是特別行政區制度在澳門取得成功的基本經驗

同濟大學教授,城市法研究中心 主任 蔣曉偉

澳門社會自1999年回歸祖國以後取得了舉世矚目的偉大成就,這些成就的取得固然有許多原因,但其中建設中的澳門社會對回歸後澳門的繁榮穩定、《澳門基本法》的實施做出了重要貢獻。因此,澳門回歸十五年的成功經驗,使我們得出一個結論,就是:《澳門基本法》必須與澳門社會相契合,如果《澳門基本法》所確立的經濟、政治、文化制度不能和澳門社會相匹配,澳門社會不僅不可能穩定,而且不可能發展,更不可能使“一國兩制”的特別行政區制度得以實現。

一、社會是國家制度的基礎,國家制度必須與社會相契合

社會是人們以共同物質生產活動為基礎,按照血緣關系,或者地域聯系而結成的人與人之間生產和生活活動的有機系統。構成社會的基本要素是自然環境、人口和文化。在漫長的原始社會中,社會的運行和發展是靠社會自身進行的,是靠社會自身的組織對社會進行有效的管理。隨著社會生產力的發展,社會管理事務日益繁雜,社會矛盾日益尖銳,原始的社會管理不能實現社會正常運行和發展廠於是需要一個淩駕於社會之上的公共機關,即國家來參與社會的管理。馬克思說:“社會創立一個機關來保護自己的共同利益,免遭內部和外部的侵犯,這種機關就是國家政權”。 國家產生以後,社會組織對社會管理的大部分職能,作為公共管理機關的國家是不能取代,也是取代不了的;社會管理的機制,即社會自我管理、自我教育、自我發展的社會化管理機制,也是作為公共管理機關的國家不能取代,也是取代不了的。如,國家制定和認可的法律很多都來自於社會的道德、風俗和習慣。因此,國家的管理雖然淩駕於社會之上,但國家必須按照社會運行的規則進行,這樣,社會的運行才能夠有條不紊地進行,國家才能夠長治久安。“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎,而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時,才能持續下去。”這是國家產生以後的幾千年歷史所証明的,無論是東方和西方都是如此。所以馬克思說: “在人們的生產力發展的一定狀況下,就會有一定的交換和消費形式。在生產、交換和消費發展的一定階段上,就會有相應的社會制度、相應的家庭、等級或階級組織,就會有相應的市民社會。有一定的市民社會,就會有不過是市民社會的正式表現的相應的政治國家。”“我的研究得出這樣一個結果:法的關系正像國家的形式一樣,既不能從它們本身來理解,也不能從所謂人類精神的一般發展來理解,相反,它們根源於物質的生活關系,這種物質的生活關系的總和,黑格爾按照18世紀的英國人和法國人的先例,概括為‘市民社會’”。 “市民社會是全部歷史的真正發源地和舞臺”。

社會發展的歷史,以及馬克思關於社會和國家關系的論斷,都說明:社會是國家制度的基礎,社會決定國家制度的性質和發展方向。不管你是否喜歡這個社會,社會是客觀存在的,它按照其自身的規律產生和發展,它是國家制度產生和發展的基礎。這就是社會發展的客觀規律。因此,國家制度必須與社會相契合,這樣社會和國家才能夠和諧、穩定地發展。

二、澳門基本法與澳門社會互相協調和促進

社會和國家的發展規律,以及馬克思主義基本理論,明確了社會和國家制度互相依聯的關系。因此澳門基本法在制定過程中,就充分考慮澳門社會的現狀,努力反映澳門市民的心聲和意願,並使《澳門基本法》所確立的經濟制度、政治制度和文化制度與澳門社會相協調。《澳門基本法起草工作說明》強調:“澳門特別行政區基本法(草案)就是在全體起草委員的共同努力和澳門社會各階層以及內地有關方面的積極參與和支持下完成的,整個起草過程都體現了開放和民主協商的精神。需要指出的是由澳門各界人士組成的澳門特別行政區基本法咨詢委員會對基本法的起草工作給予了大力協助,他們通過多種管道和生動活潑的形式開展對基本法的宣傳和咨詢工作,為起草委員會收集了大量有關基本法的意見和建議。”因此,澳門基本法在確立“一國兩制”、“澳人治澳”、“高度自治”方針的同時,規定了許多符合澳門社會實際情況的法律制度,比如,根據澳門存在少量私有上地,《澳門基本法》第七條規定“澳門特別行政區境內的土地和自然資源,除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外,屬於國家所有”;針對澳門旅遊娛樂業在經濟中的重要地位,《澳門基本法》第一百一十八條規定“澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策”;針對澳門人權保護的實際情況,《澳門基本法》第二十八條規定“澳門居民對任意或非法的拘留、監禁,有權向法院申請頒發人身保護令”;根據澳門長期有兩個市政廳為市民提供服務的狀況,《澳門基本法》第九十五條規定“澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構,接受政府委託為居民提供澳門可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務,並就有關上述事務向澳門政府提供咨詢意見”:根據澳門的社會協調組織在協調勞資矛盾方面的積極作用,《澳門基本法》第一百一十五條規定“澳門特別行政區設立由政府、雇主團體、雇員團體的代表組成的咨詢性的協調組織”;等等。

《澳門基本法》在確立“一國兩制”、“澳人治澳”的方針的同時,不僅規定了許多符合澳門社會實際情況的法律制度,而且通過制度的規定,為澳門社會的進步和發展指出了方向、留出了發展空間。比如,《澳門基本法》第一百條規定“澳門原有關於公務人員的錄用、紀律、提升和正常晉級制度基本不變,但得根據澳門社會的發展加以改進”;《澳門基本法》第一百三十二條規定“澳門政府根據需要和可能逐步改善原在澳門實行的對教育、科學、技術、文化、體育、康樂、醫療衛生、社會福利、社會工作等方面的民間組織的資助政策”:《澳門基本法》第一百三十條規定“澳門政府在原有社會福利制度的基礎上,根據經濟條件和社會需要自行制定有關社會福利的發展和改進的政策”;等等。《澳門基本法》這些要求改進和發展的制度性規定,無疑有利於澳門社會的發展和進步。

《澳門基本法》根據澳門社會實際狀況制定的上述制度,深受澳門社會的認可,得到居民的擁護,並在貫徹實施過程中促進了澳門經濟、政治和文化的全面發展。因此,澳門社會和澳門居民對《澳門基本法》是充分信任和尊重的;正是這些認可、擁護、信任和尊重,形成了澳門社會維護基本法的尊嚴,保証基本法實施的社會共識。澳門社會在日常生活中自覺維護《澳門基本法》的尊嚴,保証《澳門基本法》的實施,認真貫徹《澳門基本法》第二十三條的規定,在2009年及時、成功地制定了《澳門維護國家安全法》,並得到了廣大市民的認可和支持,社會各界近90%贊成立法,反映社會各界的主流民意。

三、澳門特區政府注重社會建設以夯實基本法實施的社會基礎

《澳門基本法》確立了“一國兩制”、“澳人治澳”、“高度自治”的特別行政區制度,特別行政區制度要在澳門社會順利實施,必須得益於澳門社會的理解、支持和互動。因此加強澳門社會的自身建設,使之具有與基本法互動的特質以及不斷的進取性,是貫徹實施《澳門基本法》的需要,也成為澳門特區政府多年來的工作目標。

為之,歷屆澳門特區政府都高度重視澳門社會建設,2004年行政長官在施政報告中提出建設“公平社會”的要求:強調法治、打擊腐敗、扶持弱勢群體:2005年行政長官在施政報告中提出建設“優質社會”的要求:著重強調在基本法框架內加強民主政治建設、發揮社團作用、建設公平自由環境;2007年、2010年行政長官在施政報告中提出建設“和諧社會”的要求:著重強調施政公平、政府優質服務、社會道德文明建設:2008年行政長宮在施政報告中提出建設“公民社會”的要求:著重強調公民素質教育和為國家和社會擔當意識的培育等;2009年、2011年行政長官在施政報告中都提出建設“人文社會”的要求,著重強調發展教育,提升本地科學、文化、體育等水準,並提高人口質量。

澳門特區政府在施政報告中加強社會建設要求的提出,大大促進了澳門社會各項事業的發展,提升了澳門社會綜合素質的提高,這為《澳門基本法》的實施奠定了物質基礎和思想基礎。

回歸十五年來,澳門博彩業適度開放、有序發展取得了成功,使經濟迅速增長,2013年的國民生產總值是1999年的4.8倍,為澳門的可持續發展奠定了堅實的經濟基礎,失業率下降,居民收入明顯提高,生活顯著改善。

澳門實行的雙層社會保障制度,加大了社會保障覆蓋面,提高了各種社會福利:並在加速完成19000個公共房屋建造的基礎上啟動“後萬九”公屋建設,使弱勢群體得到實質性支持,民生不斷改善。

澳門從回歸前的4所大學,發展到現在的12所大學,並建立了眾多的科研機構:基礎教育也有了長足的發展,實現了十五年免費義務教育,大量增加槳學金和貸學金的名額和金額,同時大改善了教學施設和條件,為賣現教育平等,培養更多治澳人才創造了良好條件。

澳門在加強文化建設的同時,重視彰顯本地傳統文化,並著力文化根基的保護和研究。2005年7月澳門歷史城區申報世界遺產成功,至2013年12月,澳門非物質文化遺產名錄有十個項目,其中六項列入國家級非物質文化遺產名錄,一項入選人類非物質文化遺產名錄。“澳門學”的學科建設也進入一個新的歷史階段,無論是基本理論還是史料、視角、議題、方法等研究領域都有長足的發展。

澳門重視社團的發展和建設。社團無論從數量和質量都有一定的增長和提高。澳門社團在服務澳門社會、參與經濟建設、文化建設等方面發揮著重要的作用,並積極參政議政,成為溝通政府和市民間的橋梁。澳門特區政府充分發揮澳門社團的公共資源和能量,使政府的施政與澳門社團的服務相協調,從而推動澳門社會平穩地向前發展。

四、澳門經濟持續增長為基本法實施提供堅實的物質基礎和群眾基礎

澳門社會自1999年回歸以來,經濟得到了長足的進步和發展,澳門GDP總量從1999年的75143百萬澳門元,至2013年達到358704百萬澳門元,增長近4.8倍:人均GDP從1999年的117620澳門元,至2013年達到697502澳門元,增長近6倍。澳門社會經濟持續增長,不僅繁榮了澳門的經濟,而且使澳門社會的就業人數大幅提高,據統計,澳門失業率從1999年的6.4%,下降至2012年的2.0%。 失業率大幅下降,就業人數大幅增加,同時社會保障機制逐步完善,據統計,澳門社會保障基金各項受領人數,1999年為23820人,至2012年達到81421人,增長了約3.4倍。澳門社會GDP的增長,帶動澳門市民收入提高,就業人數提高和社會保障收益人數的提高,同時使失業率下降。澳門社會這三個提高,一個下降,就是澳門社會人心思定,並認可《澳門基本法》,擁護《澳門基本法》的物質基礎。

澳門社會實行市場經濟,《澳門基本法》第一百一十一條確立了澳門的自由港地位,第一百一十二條確立了澳門的自由貿易政策,基於《澳門基本法》確立的自由港、自由貿易的市場經濟,帶給澳門社會的是自由競爭的社會秩序,這種自由競爭的社會,既充滿活力,又有秩序,又是穩定和諧的:因此澳門市民對自由競爭與和諧穩定社會的追求和嚮往,必定轉而對《澳門基本法》的認可和支持。

澳門社會持續增長的經濟,培育了澳門社會的中產階層。劉祖雲和王丹鳳經過研究得出結論:“應以職業為主要指標,同時結合收入狀況,將澳門中產階層的範圍界定為收入在10000--40000澳門元之間的公務員及管理人員、專業人員、技術員及輔助專業人員以及文員,據此,澳門中產階層的規模約占總就業人口的36.1%,在總人口中約占22.1%。” 在澳門社會總人口22.1%的中產階層涉及到澳門社會的各個領域,他們是所在生產單位和工作部門的中堅力量,他們在家庭中上有老,下有小,起著承上啟下的作用。社會的中產階層是非常理智和務實的階層,他們寄希望於社會的穩定和發展,以便自己和自己的家庭能夠朝著社會指引的目標、通過自身的努力獲得晉升機會、獲得上升空間,以便提高自己和家庭的幸福指數,實現人生的價值。隨著澳門經濟的發展,澳門社會中產階層數量的增多,以及中產階層追求的目標逐步變為現實,澳門社會對維護社會穩定,同時《澳門基本法》的認同程度大大地提高,從而使《澳門基本法》自覺成為人們社會生活的准則。澳門社會不斷成長的中產階層,以及受到社會保障制度覆蓋的社會各階層,就是《澳門基本法》最堅實的群眾基礎。

五、建設中的澳門社團成為《澳門基本法》實施中的社會正能量

《澳門基本法》順應澳門社會的歷史發展,賦予澳門居民在市場經濟基礎上依法自我管理、自我發展的自治權。《澳門基本法》第二十七條,規定澳門居民結社,以及組織和參加工會的權利和自由;《澳門基本法》第九十五條、第九十六條、第一百三十一條、第一百三十二條、第一百三十三條、第一百三十四條,賦予澳門特別行政區社團和行業組織的法律地位,及其開展廣泛社會活動的權利。澳門特別行政區成立以後,澳門民眾按照《澳門基本法》的規定,積極組建各類社團組織,踴躍參加澳門社會管理,使澳門居民的民主權利得以充分實現,並使澳門地區的社團基本適應澳門社會經濟、政治和文化發展的需求,同時也使澳門社會逐步形成了較為完善的民主形態,為《澳門基本法》的貫徹實施奠定了堅實的社會基礎。

澳門社會至2013年第一季度,共有注冊社團5幹餘個。 據2012年回歸後的13年間統計,新增注冊社團3683個,占現有社團總數的65.9%,按時間計算,平均每1.29天即成立一個社團。澳門的社團不僅數量眾多,而且門類齊全,覆蓋社會生活的方方面面,其涉及到:王商類、公會類、專業類、教育類、文化類、學術類、慈善類、社區類、鄉族類、聯誼類、體育類、政治類等。這些社團在澳門回歸後,煥發活力和青春,並以主人翁姿態,以《澳門基本法》為依據,積極工作,與特區政府相配合,為澳門“一國兩制”和《澳門基本法》的實施作出了不可替代的重要貢獻。

澳門社團積極提供社會服務和社會救助,促進社會安定。澳門街坊會聯合總會是澳門眾多社會服務團體之一,擁有會員30000餘人,義工近2000人,澳門回歸15年來,街坊總會廣泛團結坊眾,堅持“關心社會、參與社會、關注民生、服務社群”的工作方針,努力維護居民的合法利益。大力開展多元化的社會服務工作,在住房、教育、治安、交通、環保、衛生等方面,為廣大居民辦實事、辦好事。同時在救災扶貧、排憂解難、慰病問苦、敬老愛幼等方面也都做出了積極努力和貢獻。據統計,每年參與街坊總會活動和服務的市民達到100多萬人次,跟進的個案超過6000個。澳門工會聯合總會、澳門婦女聯合總會等等社團組織也在關心社會、服務社群、就業指導幫助、辦好婦女兒童福利,以及維護婦女、兒重合法權益方面做了很多工作,為澳門社會的穩定和發展作出了貢獻。

澳門社團依法提議合理訴求,維護民眾合法權益。澳門社團依法通過聲明、靜坐、遊行示威、簽名等活動,提出民眾的合理訴求,以宣洩社會不滿情緒來維護人權,促進社會和諧穩定。如2013年5月1日,澳門家庭團聚聯合會、澳門工人民生力量聯合工會和澳門青年同盟總會等7個團體發起“五一”遊行,共有近2000人參加,就民生、就業、教育、公屋、環保、最低工資、政制發展、黑王問題、新聞自由及家庭團聚等多方面提出訴求,多數人希望政府助民解圍。“澳門鋼筋紮鐵公會”還出動遊行車輛,沿途高呼口號,要求澳門經濟發展成果全民共用。實際上這種和平示威遊行從某種意義上說,及時宣洩社會情緒,反映澳門社會的合理訴求,以達穩定社會的目標。

澳門社團適時為政府提供咨詢,倡導和諧社會。回歸前,由於經濟連續多年的負增長,澳門的失業率由1997年的3.2%不斷上升至1999年的6.4%,2000年5月更高達7.1%的歷史新高,失業人數為13000人,其中以建築業失業情況最為嚴重,多達5000人。在《對澳門工潮、失業問題的十點看法和建議》中建議政府借處理工潮重新檢討、調整與王商界和傳統社團的關系;建議政府“應該藉這次工潮機會,在要求王商界顧全大局、共度時艱的同時,重新檢討和調整特首與工商界、雇主團體、傳統社團之間的關系,並確立起以特首和政府為主導、利益集團為輔助、利益集團的行為須服從于特首施政理念......”。特區政府及時聽取澳門政策研究所的咨詢意見,並徵求社會各界,特別是建築工人意見,及時妥善地協調了澳門社會外來勞工與本地工人之間的用工矛盾,解決了澳門社會業已存在的利益沖突。

澳門社團積極參政議政,為實施“一國兩制”和《澳門特區基本法》而努力。由於澳門社會沒有形成政黨政治,因此澳門社團在為社會服務的同時,還積極地參政議政。無論是澳門行政長官的選舉,還是澳門立法會的選舉,澳門社團都按照選舉法的規定,通過其功能界別發揮重要作用。澳門社團成員通過立法會選舉,成為立法會議員,這使澳門立法會在履行參政議政方面能夠及時反映澳門社團和社會的合理心聲,同時也使立法會的決議能夠通過澳門社團得到社會支持,並順利實現。澳門社團積極參政議政,還表現在澳門社團廣泛參與政府咨詢機構的相關工作。2006年《非高等教育制度綱要法》在制定過程中,教育委員會廣泛徵求各社團意見,形成社會各界、各階層對教育制度改革的認同。澳門社團還積極履行監督政府施政的職責。“新澳門學社”就回歸後澳門公共房屋建設滯後、企業以廉價外勞取代本地工人就業、公共工程超支、公共服務低效、土地批給不合理等問題多次提上立法會的議事日程,引起政府重視;“新澳門學社”還不定期出版《新澳門》雜志,對政府施政中的失誤進行批評和建議。

澳門社團積極宣傳“一國兩制”方針和《澳門基本法》。澳門回歸後的繁榮昌盛,與“一國兩制”方針和基本法的成功施行密不可分。宣傳“一國兩制”方針和《澳門基本法》是澳門社會團體的重要工作,並且取得了顯著成績。前任行政長官何厚鏵曾說:“在一個以基本法為制度支柱的社會中,傳播基本法的重要性,絕對是無庸置疑的。回歸以來,從民間以至政府,基本法的推廣,均有加強,其中,基本法推廣切、會更專職與此,角色重要,功能顯著”。

由廖澤雲、崔世昌、賀定一、李鵬翥和楊允中等五位知名人士,在澳門回歸後,倡議成立“澳門基本法推廣協會”。“澳門基本法推廣協會”結合澳門特區形勢,推動整個社會學習基本法,除了每年定期舉行基本法學習座談會以外,還與北京大學港澳臺法律研究中心、澳門特區法務局、民政總署、教育暨青年局、澳門科大法學院、澳門大學法學院等聯合主辦專題研討會,並協同澳門中華教育會編寫了《澳門基本法課本》,在中學開設基本法課程,增強澳門青年學生的基本法意識;“澳門基本法推廣協會”還通過不同形式宣傳基本法,包括:開辦各種類型的基本法培訓班、開展各種有意義的比賽、舉辦宣傳基本法的園游會或文藝晚會等,讓市民加深對基本法的認識,“澳門基本法推廣協會”協同特區政府法務局及時出版發行幾種基本法宣傳通俗讀物,如《澳門基本法釋要》、《基本法你我知》、《澳門基本法好易懂》,並免費派發給市民,很受市民歡迎,並受到各方面的好評。《澳門基本法》正是通過這樣多種形式的學習、宣傳,在澳門社會不斷地發揚光大、深入人心,並成為人們的自覺行動。

六、思考與展望

澳門特區成立十五年來,《澳門基本法》所確立的特別行政區制度取得了巨大的成功,澳門社會無論在經濟、政治和文化領域都有長足的發展,這些成功和成就都得益於一條基本經驗,這就是努力實現澳門社會與基本法相契合。毋容置疑,站在新的歷史起點上的澳門社會還要發展,還要進步,還要取得更大的成就。但堅持“澳門社會與基本法相契合”,既是我們的有益經驗,也是我們的工作目標。因此我們需要不斷地改革和創新我們社會的方方面面,以使澳門社會與《澳門基本法》更好地相契合。

澳門社會以博彩業為基礎的經濟取得了成就,但怎樣使經濟適度多元化,使澳門經濟立足澳門本土,既具現代化又具可持續性,這是澳門經濟必須面對的道路。這樣也契合《澳門基本法》第一百一十四條“澳門特別行政區改善經濟環境和提供法律保障,以促進工商業的發展,鼓勵投資和技術進步,並開發新產業和新市場”。

澳門社會在經濟發展的基礎上,必須讓經濟成果更好、更多地惠及百姓。澳門的收入分配制度要形成“兩頭小、中間大”的紡錘形,以擴大社會中產階層的比例;同時也要健全完善社會保障制度,提高各種社會福利,並加大弱勢群體支持的力度,從而使《澳門基本法》擁有更為廣泛的群眾基礎。

澳門的教育有了長足的發展和進步,但是必須進一步提高教育質量,使澳門的大學朝國際知名大學的目標發展;基礎教育在提高質量基礎上,朝均衡化方向發展,以實現教育公平。教育的發展,不僅為澳門培養更多的有用人才,而且能夠提高全民的文化素質,也為《澳門基本法》的實施創造更好的思想條件。

澳門加強文化建設在申報世界遺產等方面取得了成功,但還必須進一步打造與其經濟發展相適應的文化狀況。因此澳門必須創造有利於文化發展的政策和環境,在提高澳門居民文化素養方面下工夫,滋養民眾開放的全球視野和健康的本土認同,並培養海納百川的多元的澳門城市性格,以契合“一國兩制”、“澳人治澳”、“高度自治”的特別行政區制度。

澳門社團在澳門發展和特別行政區制度建設中作出了很大的貢獻。但澳門社團必須與時俱進,進一步適應社會的需要。因此澳門社團有必要提升自我管理、自我發展的內在素養,朝專業化和科學化方向發展:澳門社團也有必要作適當的整合,以凝聚和均衡社團服務社會的資源和力量,同時進一步擴大社會服務的範圍,以與政府公共治理的職能相互補:澳門社團在參政議政方面也有必要進一步地規範化和制度化,以與《澳門基本法》所確立的特別行政區制度相契合。


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