兩岸商談中的“澳門模式”

劉綱奇

2002年12月23日至2003年1月初,台灣遠東、華航、華信、立榮、長榮、複興六家航空公司分別向中國民航總局申請執行在2003年春節期間飛行臺北、高雄至上海浦東機場的客運包機任務。時間從1月26日開始至2月10日止,共計16架次。民航總局已分別於2003年1月30日至2月7日全部批准上述包機申請。

此後,台灣各有關航空公司與大陸有關航空公司和旅行社商量了地面代理協定和票務合作安排,確保此次包機業務順利實施。

由於台灣當局的種種不合理限制,2003年台商春節包機只是“單項”、“單飛”、經停港澳的“曲航”。正如浦照洲所說,“因為台灣有關方面不合理的限制,2003年春節包機並不是直航包機,而只是‘單項’、‘間接’的包機方式,並沒有滿足廣大台商的真正願望,有違台商提出直航包機的初衷。兩岸的航空公司更期望下一次能夠公平地共同參與包機運輸。”很多乘坐春節包機的乘客反映,乘坐春節包機甚至比乘坐現有航班還麻煩,既不省時也不省錢。

2005年的春節又將來臨,在大陸投資、工作的幾十萬台商和台灣航空業者再次提出春節包機的願望。2005年1月9日,由國民黨中央政策會執行長曾永權、春節包機的首倡者蔣孝嚴、台灣民意代表朱鳳芝等人組成的“推動台商春節包機參訪團”來到北京。第二天,代表團拜會了時任國務院台灣事務辦公室主任陳雲林。在會見中,陳雲林明確表示,只要是有利於台灣同胞的事情,我們都願意努力去做。如果台灣當局真正顧及廣大台灣同胞的利益,言而有信,採取靈活、務實的做法,這次台商春節包機完全可以實現。陳雲林對於台灣民航界人士提出希望今年的包機能比以往更便捷、安全、合理的要求時表示:廣大台商和兩岸航空業者的要求是合情合理的,完全應該做到。我們希望2005年春節包機按廣大臺胞和航空業者所期待的,實現“共同參與、多點開放、直接對飛、雙向載客”。他又指出:在當前情況下,可以採取民間對民間的方式,由兩岸航空業者就有關技術性、業務性安排直接溝通,達成共識,做出簡單易行、便利快捷的安排,各自執行。陳雲林還表示,歡迎臺北航空運輸商業同業公會、台灣航空業者盡快與大陸海峽兩岸航空運輸交流委員會就包機相關技術性、業務性問題進行協商。

大陸方面的善意和誠意終於得到台灣有關方面的回應,台灣“行政院”發言人陳其邁表示:希望兩岸能盡快就雙方都能接受的方式務實協商,相信一切都可以水到渠成。對于兩岸春節包機協商的進展,他也以“往正面方向發展”加以評價。

2005年1月11日,中國民航協會常務理事、海協兩岸航空運輸交流委員會副理事長浦照洲致函臺北市航空運輸商業同業公會理事長樂大信,邀請其率台灣航空公司有關主管,于雙方認為合適的地點與大陸民航協會、海峽兩岸航空運輸交流委員會就2005年春節台商包機的具體技術、業務細節進行溝通。樂大信於1月13日下午回函浦照洲,表示台灣主管機構已經委託他和張國政等組成協商團隊於1月15日下午在澳門和大陸業者協商春節包機相關細節。兩岸航運民間機構再次選擇了“使大陸放心,台灣不但心”的澳門作為談判地點。

1月7日,浦照洲與樂大信先期到達澳門並進行了第一次會晤,就2005年兩岸春節包機事宜進行技術性磋商。

在談判中,大陸方面曾希望除了臺北、高雄之外,再開放台中航點,但台灣方面顧慮到台中機場屬於軍民兩用機場,不欲開放給大陸,堅持只開放臺北和高雄。台灣方面則希望大陸除北京、上海之外,還可以開放廣州、廈門、重慶、深圳等六個機場,而且要求部分航機可以經過沖繩的飛航情報區,以省回程飛經香港飛航情報區的航程。但大陸方面不希望兩岸之間的航線與國際航線扯上關系,只同意飛機飛經港澳上空。後來由於雙方都做了些讓步,所以第一次秘密會商幾乎已經敲定大部分文本的細節,談判過程相當順利。

1月15日下午,兩岸航空業者在澳門凱悅酒店就春節包機問題正式展開協商。談判的焦點首先是航線之爭,台灣方面主張以北京至臺北繞飛濟州,上海至臺北繞飛琉球,其理由是途經琉球比飛香港節省兩個小時時間。但台方真正意圖是製造“國際航線”的陷井。大陸則拿出更過硬的理由:如果想使航線縮短時間,那麼上海或北京直飛臺北的時間比繞飛香港要減少三分之二。

增設台中清泉崗機場是另一個焦點。清泉崗位於台中,增設清泉崗機場可以方便台灣中部地區的台商返鄉。不過,因為清泉崗機場為軍民兩用,當然成為台灣當局的禁忌。

此外,大陸還希望台灣方面允許持臺胞証的大陸臺胞都能搭乘此次春節包機。台方則堅持載客物件只限于台商及眷屬。

最終,雙方互有妥協,台灣方面放棄繞飛濟州、琉球航線,而大陸方面在另兩個問題上也不再堅持。直至下午4時,兩岸春節包機終于達成共識。但雙方並未簽署任何協定文字,而是採取逐一核對,達成共識之後各自記錄的方式。

在隨後的記者招待會上,面對50多名記者宣佈達成共識時,樂大信和浦照洲兩人各自在手上拿著的並不是雙方協定的正式文本,而只是一張手寫文字的影印材料。兩人各自照本宣科向外公佈。據當事人介紹,雙方並未簽署任何協定文字,而是採取逐一說明之後,各自記錄的方式。這種意在突顯個案性質的處理方式正是1995年澳航談判模式的翻版,即由民間組織出面達成共識,雙方核實,各自安排,各自確認。

2005年1月29日至2月20日,由大陸及台灣共12家航空公司,執行共48班的春節包機正式運作。

在大陸方面,航空公司較為系統地編排了三條航線:由中國國際航空公司(使用子公司山東航空的飛機飛行)和海南航空公司負責往來北京的航班,中國東方航空公司和上海航空公司負責往來上海的航班,中國南方航空公司和廈門航空公司則負責往來廣州的航班。台灣方面執行此次春節台商包機的航空公司是:中華航空公司、華信航空公司、長榮航空公司、立榮航空公司、複興航空公司和遠東航空公司。

2005年的春節台商包機談判雖然達成兩岸直航對飛的共識,但距離台商和台灣航空業者的期望仍相去甚遠。台灣廣大同胞和航空業者一再呼籲並推動包機業務的節日化、常態化。2005年的春節包機雖然比2003年包機安排有了進步,但仍然只是特定時期的權宜之計。相較於兩岸交流日益緊密所產生的巨大交通需求而言,只能算是杯水車薪。所以,兩岸同胞翹首企盼的是能早日促成更加便捷的兩岸包機週末化、常態化乃至全面、直接、雙向的直航,更多地惠及兩岸同胞。而最方便的管道就是依照2005年春節包機的澳門協商模式,由兩岸民間行業組織繼續展開協商。

2005年10月20日,時任中共中央台灣工作辦公室副主任李炳才、鄭立中和民航總局、國家旅遊局有關部門負責人,在北京同以中國國民黨政策會執行長曾永權為團長的“中國國民黨促進大陸人士來台觀光及兩岸客貨運直航訪問團”舉行了工作會談。

雙方認為,實現兩岸空中直接通航是兩岸同胞的高度期盼,從兩岸同胞特別是台灣同胞的願望和實際利益出發,應採取靈活、務實、有效的做法,積極促成早日實現兩岸空中直接通航。當前,應積極推動客運和貨運包機直航。兩岸完全可以按照2005年春節包機澳門協商的模式,由大陸海峽兩岸航空運輸交流委員會與台灣航空運輸商業同業公會盡快就客、貨運包機實現節日化、常態化、週末化的相關事宜一併協商,達成共識,同步實施。客運包機實現節日化、常態化、週末化,貨運包機由兩岸航空公司共同參與,合作經營,實現利益共用和互惠雙贏。大陸方面表示,考慮到兩岸同胞特別是廣大台灣同胞的需求,願意積極促成2006年春節包機,並更希望在2005年春節包機模式的基礎上,增加航點,擴大搭載物件,縮短航程。

2005年11月,由台灣“交通部航政司”司長林志文、航政司專員及臺北市航空商業同業公會理事長范志強組成的三人談判小組與中國民航總局港澳臺辦公室主任浦照洲及民航總局兩名官員組成的談判小組在澳門舉行了談判。據台灣媒體報道,兩岸民航業者本來仍以客貨包機為起點談判。但談判中由於大陸、台灣各執己見,導致將時間緊迫的春節包機切割處理,雙方在11月20日澳門協商中決定,拋開未能取得一致意見的常態化包機問題而先公佈春節包機部分的協定。雙方也一致同意在達成下一步協議之前,先暫緩公佈此次談判的細節,雙方的默契使得春節包機議題順利坦誠。在兩岸談判的過程中,台方曾提出希望先把觀光協議談下來,再進行後續的貨客包機談判。但大陸方表態堅持把包機常態化、週末化的議題擺上談判議程,對台灣方面的提議並未回應。而台灣方面後來考慮由於台灣縣市長選舉時程迫近,不准備在近期就貨客運包機和觀光議題上尋求突破,要等選舉完後,再嘗試安排下一次的會談。

在雙方最後一次協商過程中,台灣方面還提出增加琉球和韓國作為可以飛躍的情報區,但大陸堅持不同意。大陸方面在協商中也提出借春節包機之機,可以開放大陸觀光客赴台觀光,但被台灣方面拒絕。台灣方面的意見是,春節包機與觀光綁在一起涉及層面太廣,一時間無法解決,希望在大陸開放來台觀光之後,再行協商客運包機問題。在這一點上雙方最終沒有達成共識。

11月18日,兩岸春節包機事宜在經過三次協商之後,本著“政治問題少碰,商業利益多談”的協商主調終於敲定。國台辦和台灣“陸委會”同步發布“2006年春節包機方案”: 根據雙方達成的協定,2006年春節包機從1月20日開始到2月13日結束,歷時25天,兩岸航空公司各執行36個往返航班。

2006年春節包機與2005年相比,除了有“共同參與、多點開放、直接對飛、雙向載客”的共同點之外,還有三個亮點引人注目。

第一是搭乘人員擴大了,搭乘旅客除台商和眷屬外,又擴大到其他往返兩岸持合法有效証件的台灣居民。以往被拒載于包機之外的大陸台生也獲得搭乘包機的資格。更方便了台灣遊客春節期間來大陸旅遊。

第二是飛航地點增加了。大陸方面在原有的北京、上海、廣州三地基礎上,又增加廈門。廈門與台灣具有人緣、地緣和血緣的關系,因此不少台灣同胞選擇到廈門過年與親人團聚。

第三是飛行班次增多了,春節包機航次安排由48航次增加到72航次。在大陸投資的台商、台生、旅遊者再也不必為春節往返兩岸“一票難求”而擔憂了。

2006年2月8日,浦照洲在國台辦舉行的記者會上表示: 的問題,而且既有的春節包機澳門協商的模式,已經被証明瞭是當前最務實可行的。希望兩岸民航和兩岸民間行業組織盡快坐下來,按既有模式就兩岸客運包機的節日化、週末化、常態化和貨運包機的問題一併協商,達成共識,做出安排,同步實施。

2003年、2005年和2006年三次春節包機協商,是“澳門模式”又一次成功實踐,也是“澳門模式,,進一步的成熟和深化。它的歷史意義在於兩岸啟動務實多元的協商機制,達成共識逐步創造兩岸關系和平穩定的格局,為將來“三通”等議題的談判積累經驗。

春節包機的談判模式,為兩岸當局共同推崇和贊許,這在近十年是少見的,這是兩岸在“兩會模式,,中斷之後,雙方重新找到的另一個事務性商談的管道。它擯棄了兩岸政治歧見,以民間方式高效率地解決了兩岸同胞交流中的問題,體現了為臺胞服務的愛心,為以後的節日包機常態化談判和兩岸旅遊商談所仿效。

二、兩岸包機節日化及專案包機的談判

在兩岸同胞的共同期待中,在台商春節包機順利通航的基礎上,2006年上半年,海峽兩岸航空運輸交流委員會與臺北市航空運輸商業同業公會按照澳門模式多次進行直接溝通協商,經過努力,雙方就兩岸客運包機節日化和開辦專案包機的技術性、業務性問題於2006年6月14日達成共識,做出框架性安排。兩岸航空業者在“三通”的道路上又邁進了可喜的一步。

共識的主要內容是:節日包機指在清明、端午、中秋、春節四個節日期間的兩岸包機,相關安排比照2006年兩岸春節包機作業方式進行。

另外,考慮到兩岸實際存在緊急醫療救援包機、殘疾人包機,以及有特殊要求的貨運包機等情況,本著“以人為本、政策開放、方便操作”的原則,開放兩岸有這一類特殊要求的專案包機的申請,經雙方同意後,由兩岸航空公司參照2006年兩岸春節包機作業方式進行。國務院台灣事務辦公室發言人對兩岸航空業民間組織就兩岸客運包機節日化和開辦專案包機表示歡迎,同時指出這種安排還不能適應兩岸經貿交流規模和人員往來頻繁的需這幾次春節包機的順利實施,充分說明瞭兩岸空中直航已不存在任何技術上和業務上要,兩岸民眾迫切要求盡快實現兩岸包機週末化、常態化,直至實現全面、直接、雙向直航。

三、兩岸旅遊商談

2005年4月,應時任中共中央總書記胡錦濤邀請,中國國民党前主席連戰率團訪問大陸,完成了具有歷史意義的“和平之旅”。胡錦濤在與連戰會晤中又提出構建和平穩定發展的兩岸關系新主張:第一,建立政治上的互信,相互尊重、求同存異;第二,加強經濟上的交流合作,互利互惠,共同發展;第三,開展平等協商,加強溝通,擴大共識;第四,鼓勵兩岸民眾加強交往,增進瞭解,融合親情。在胡錦濤提出發展兩岸關系的上述意見和主張指導下,大陸推出了一系列積極、務實、靈活而有效促進兩岸交流的新舉措。在兩岸同胞和業界的共同努力下,以推動大陸居民赴台旅遊為主旋律,以增進旅遊雙向交流、造福兩岸民眾為主要目標,使兩岸旅遊交流與合作取得了令人矚目的進展。

2005年5月3日,時任中共中央台灣工作辦公室、國務院台灣事務辦公室主任陳雲林授權宣佈:正式開放大陸居民赴台旅遊。

2005年5月20日,國家旅遊局就開放大陸居民赴台旅遊召開新聞發布會。國家旅遊局新聞發言人表示,希望台灣當局順應兩岸民意和時代發展潮流,盡快改變對大陸居民赴台旅遊進行分類的做法,盡快授權島內民間旅遊機構就此與大陸方面進行磋商。發言人指出,大陸方面負責磋商的是中國旅遊協會,建議台灣方面由民間旅遊機構牽頭與大陸方面商談。商談時間通過雙方協調後確定,商談地點可在大陸,可在台灣,也可視情況在香港、澳門。發言人還指出;大陸方面將根據有計劃、有步驟、循序漸進的原則,制訂一些資質好、信譽好、服務品質好的特許經營旅行社,專門從事大陸居民赴台旅遊業務。

2005年10月20日,時任中國國民黨中央政策會執行長曾永權、國民黨大陸事務部主任張榮恭、國民黨籍立委蔣孝嚴組團赴北京與大陸旅遊部門就大陸民眾赴台旅遊展開商談。大陸方面明確表示已經做好大陸居民赴台旅遊的規劃准備,而且細節已經研討到從哪一個省份先行開放等問題,希望台灣方面積極主動地派遣民間單位與大陸有關組織具體協調,早日落實。

2006年4月,大陸方面已經做好大陸居民赴台旅遊事宜的一切准備。在法規方面,4月16日,國家旅遊局、公安部、國務院台灣事務辦公室聯合發布了《大陸居民赴台灣地區旅遊管理辦法》。在兩岸旅遊商談的准備方面,大陸旅遊主管部門已就商談的原則問題確定了方案,主要內容包括:

--在參加兩岸旅遊商談的人員方面,由於旅遊是純民間的、純事務性的技術業務工作,大陸方面參與磋商的都是旅遊行業內的人員。兩岸旅遊行業民間組織進行協商時,國務院台灣事務辦公室將不派人上談判桌。(中)


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