澳門特區政府治理未來面對的外部挑戰及策略建議

華南師範大學粵港澳協同發展與地方治理研究中心 副主任、教授 楊愛平

澳門回歸己近15年,第四屆澳門特區政府即將走馬上任。按理說,經過十多年的錘煉與摸索,澳門特區政府已經由起初的“小孩子辦大人事”的“初生政府”轉變為“心智較為成熟”的“壯年政府”,各方面的施政舉措和治理能力應該得到澳門市民的認可。但正恰相反,近年來澳門特區政府的施政表現與治理能力問題,己成為澳門社會各界備受關注的話題。這其中,有的批評政府規模太大,導致行政效率低、機構臃腫;有的批評政府間缺乏協調和溝通,致使“非法旅館”、“黑工”等問題遲遲得不到解決;還有的直接發起了街頭運動,表達對政府施政的不滿,如5‧25反對《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法案,批評這是高官“自肥”。凡此種種,不一而足。必須承認,這些問題確實在一定程度上客觀存在。正如此,本澳社會就如何提升澳門特區政府的治理能力問題展開了廣泛的討論。目前這些討論多聚焦於澳門內部,從澳門自身的歷史、政治、經濟、文化、法律等角度來剖析問題的成因,進而尋求對策。但筆者認為,思考澳門特區政府的治理問題,還應拓寬視界,從外部環境因素來審視其對澳門內部治理帶來的沖擊與挑戰。為此,本文專門討論三個重要的外部因素如何影響澳門特區政府的內部治理問題。

一、輸入性因素及其對澳門政府治理的挑戰

所謂輸入性因素,是指回歸以來伴隨澳門經濟的迅猛發展,那些來自澳門之外的資本、技術、經濟危機、人口等因素。在資本方面,2002年澳門實行賭權開放後,歐美、香港、內地尤其是美國的資本大量注入澳門的博彩業、房地產市場、酒店及相關服務行業。外資的大量湧入,必然誘發各種生產要素價格的上漲,從而推高澳門的地價、房價和物價,導致“輸入性通漲”問題。輸入性技術因素,亦是指伴隨賭權開放後主要由美國跨國博彩公司輸入的經營管理技術,以及澳門因大興土木的需要而從香港和內地輸入的建築技術等。由於澳門本地人才較為缺乏,難以找到與輸入性技術相匹配的管理人才和技術工人,必然需要從外地輸入相應外勞,但由此引發備受爭議的外勞乃至“黑工”問題。經濟危機因素,是指2008年美國引發的世界金融危機和歐債問題。由於澳門產業結構一賭獨大,這次經濟危機對澳門的經濟發展尤其是民生問題產生了非常直接的影響,比如中小企業舉步維艱、市民生活成本攀升等。輸入性人口因素,是指從境外輸入澳門的各類勞動力和旅客。在所有輸入因素中,人口因素是對澳門特區政府治理影響最大也是最為深遠的因素。下麵以輸入性內地旅客的爆炸性增長對澳門特區政府施政的影響加以說明。

眾所周知,2003年SARS危機後為增加港澳地區大氣,盡快複蘇港澳經濟,中央政府實行了港澳“自由行”政策。自此以後的10年間, 內地“自由行”到澳門的旅客人數連年急劇增長,由2003年的574.2萬人暴增到2013年的1863.22萬人。可以說,自2003年“自由行”政策推出以來,內地旅客的多少,直接影響澳門旅遊業及整體經濟發展的快慢。有研究表明,澳門內地旅客數量與澳門經凍的幾個重要指標如GDP、博彩收益、零售銷售額、酒店入住率等都有著顯著的相關性。然而,輸入性旅客的爆炸性增長帶來澳門經濟急劇繁榮的同時,也給特區政府的公共管治帶來一系列連鎖反應:其一,由於超過本地人口幾十倍的外來人口急劇湧入,必然製造出吃、穿、住、行、玩等方面的巨大剛性需求,由此連帶引發澳門本地物價、住房、租金的飛速上漲;其二,成千上萬的內地旅客急劇湧入,必然帶來澳門交通、環境、城市秩序的惡化,而且對澳門社會原本的社區結構、消費習慣、誠信倫理產生直接的沖擊;其三,由於外來旅客的急劇湧入,直接影響到澳門市民的生活質素和幸福感,有可能催生部分市民對內地旅客的反感情緒;其四,輸入性旅客的急劇增加,勢必需要特區政府投放更多的人力、物力和財力資源去應對通關問題、治安問題,由此導致政府規模的結構性擴張。

綜合上述,一個剛剛從澳葡政府脫胎但尚未完全換骨的新生特區政府,面對短時間內如此急劇疊加倍增的這些輸入因素時,必然陷入“小馬拉大車”那種力不從心的境地。這種因輸入性因素導致內部公共管治困境的矛盾將一直存在,將來甚至會更趨嚴重。相較於回歸前的澳葡政府,澳門特區政府如何面對和管控各種輸入性因素尤其是人口因素,是政府治理中前所未有的歷史性挑戰。

二、台港澳地區政治生態的傳染效應對澳門政府治理的挑戰

自港澳回歸以來尤其是近年來,台港澳地區的政治生態出現了一種相互傳染並互為放仿的“政治傳染病”現象,即:很多在台灣率先發生的政治紛爭和政治亂象,隨後在香港爆發,進而影響到一向以政治平穩、社會平和著稱的澳門。其主要表現有:

一是各類“占領”運動和社會抗爭運動此起彼伏。眾所周知,台灣自2000年民進黨執政開始,台灣藍綠陣營嚴重對立,由此不斷撕裂著台灣社會,尤其是陳水扁執政後期因家族貪腐問題,發生了施明德領導的紅衫軍抗爭運動。今年3月,台灣更是爆發了震驚世界的“太陽花”學生運動,一批口口聲聲追求民主的大學生竟然暴力占領台灣“立法會”,並在“立法會”裏面做出隨便大小便、男女生接吻等超越法治底線的事情。最近一段時期,香港的激進反對派內外勾結,以爭取所謂國際標准的“真普選”為名,悍然發動了“占中”運動(西方已定性為“雨傘革命”)。更令人吃驚的是,今年澳門發生了5.25反《侯任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法案事件,據說有2萬人上街遊行。遊行人群堵塞了澳門公共行政大樓前的水坑尾馬路,威脅行政長官不撤回法案將“包圍立法會”。據目前不斷披露的資訊來看,台港澳地區的這些所謂“占領”運動和街頭抗爭事件,相互串聯、互相模仿的特點非常明顯。香港的激進反對派代表黎智英專門邀晴了台灣倒扁運動的總指揮施明德到香港,請他為“占中”分子傳授所謂“公民抗命”的方法與技巧。香港與澳門的激進大學生代表黃之鋒、蘇家豪等與台灣民進黨聯系密切,並有參加民進黨組織的“太陽花”學生運動和“占領”台灣立法會的經歷。

二是立法會政策議題泛政治化,行政與立法關系出現愈發緊張的態勢。2008年馬英九代表的國民党重新執政後,由於不願意看到、也不敢面對大陸與台灣日益密切的經濟、社會和文化交流,民進黨總是蓄意製造藍綠陣營政治對立氣氛,煽動和唆使民進黨立委在“立法會”與國民黨立委對著幹,甚至上演一幕幕啼笑皆非的“全式行”,由此導致台灣的很多經濟、民生政策議題泛政治化,行政與立法關系高度緊張。在香港,回歸初期行政與立法的關系還較為平順,但最近幾年香港立法會“台灣化”現象愈演愈烈。一些反對派議員尤其是激進反對派議員根本不管香港的整體利益和多數市民的心聲,對政府提交的法案和預算長期“拉布”,為反對而發對,致使很多純民生議題和預算撥款泛政治化。尤其可惡的是,一向把法治視為核心價值觀的香港,其立法會竟然也出現了反對派議員向政府官員扔鞋、扔香蕉,乃至向行政長官梁振英摔杯子的惡行。澳門回歸以來,行政主導的政制體制運作較好,行政與立法的關系總體較為順暢。但必須注意到,受台灣和香港因素的影響,近年來澳門特區的行政與立法關系也發生了微妙的變化:一些民選議員尤其是反對派議員,不僅在立法會對政府高官提出言辭激烈的質詢和批評意見,而且在社會上經常釋放出“政府不好”、“官員不作為”等帶有“負能量”的資訊。

三是社會民粹化問題嚴重,民眾不信任政府的情緒日益彌漫。批評和監督政府本來是現代民主法治社會應有的題中之義。然而,近年來台港澳地區均出現了日漸突出的謾罵官員、攻擊政府的反政府言行,甚至出現“凡是政府擁護的我就反對”這種敵對情緒。台灣受美國政治文化的影響,年輕一代正自我塑造出一種不信任政府的理念,“太陽花”學運的背後其實就體現了這種“集體有意識”的反政府主張。回歸以來,香港、澳門實行“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”,不再是“寄人籬下”的殖民地臣民,因此,港人、澳人有了當家作主的感覺,尤其是有了行政長官、立法會議員的選舉政治。在這種情況下,有了主人翁精神的普羅市民,一旦有什麼不滿便表現出對政府及其官員的不信任情緒,甚至出現“仇官”、“仇富”的扭曲心理。與此同時,香港和澳門的建制派力量在選舉政治的競爭壓力下,尤其是在完全兩極分化的媒體生態下,也不得不站出來批評政府,甚至說很多“違心的話”,以博得自我利益最大化的選民的支持。更要不得的是,為討好媒體和市民,有時建制派力量必須表現出比反對派還反對派的架勢。顯然,這種狀況發展下去,將使港澳社會更加分裂,市民不信任政府的情緒不斷蔓延。

四是國家和民族分離主義苗頭抬頭。台灣早在李登輝時代,“台獨’’分裂意識開始出現,至陳水扁執政時期“台獨”分裂勢力更為囂張,公然提出“台獨”公投自決倡議,一度導致大陸與台灣關系的劍拔弩張。時至今日,台灣民進黨仍不願放棄“台獨”主張。近年來,台灣民進黨這股分裂國家的分離主義思潮,就像政治病毒一樣,流傳到本是一方淨土的香港與澳門。在香港,“港獨”的言行雖未形成氣候,但必須引起足夠警惕。比如,激進人士陳雲在《香港城邦論》一書中,居然以2000多年前的古希臘城邦政治為參照系,提出所謂“香港是城邦”、“香港民族”這種不合時宜的歪理邪說。又如,一小撮激進分子打著“米”字旗,喊著“香港要獨立、回歸英國人管治”、“內地人是蝗蟲”、“中國人滾回去”等傷害民族感情的口號。更令人吃驚的是,受台灣和香港的直接影響,今年澳門的一些激進分子也上演了一出要“公投”獨立的鬧劇。有人說港澳兩個特別行政區有中央政府駐軍,根本不用擔心這些所謂公投、獨立的分離傾向,但鑒於其受台獨分離勢力的煽動、勾連之影響,會否成為“星星之火”,值得引起各方持續關注。

上述表明,受台灣和香港政治生態的傳染效應影響,原本社會政治較為平穩和諧的澳門,近年來也出現了立法與行政關系趨緊、民生議題泛政治化、“五一大遊行”和“包圍立法會”這樣的街頭政治運動,乃至鬧劇式的“獨立公投”等非正常政治現象。對此,筆者認為應該從以下幾方面評估它對於澳門特區政府治理的影響問題。其一,政治生態的傳染效應無疑在日益侵蝕著澳門特區政府的執政基礎和管治威信,使特區政府承受著超越民生壓力的諸多額外政治負擔。其二,政治生態傳染效應中折射出的某些問題,確實需要澳門特區政府進行總結思考,因為“內因決定外因”。其三,由於政治傳染病的作用機理是由外到內的,因此,它有可能把澳門政府的內部治理問題擴大化了。或者說,一些激進反對勢力故意拿著顯微鏡來炒作澳門的一些深層次問題,借題發揮把一些民生議題泛政治化了,從而挑撥了民粹情緒,讓人覺得澳門特區政府的治理一無是處。因此,特區政府及澳門有識之士面對這種政治生態傳染效應,應審慎評估澳門內部治理的問題,必須拓寬視界,把政治傳染效應的外部因素考慮進去。

三、區域融合中的利益衝突對澳門政府治理的挑戰

1978年中國內地實行改革開放以來,隨著政府間關系的嬗變,粵澳合作經歷過兩個發展階段:第一階段是1978年至1999年澳門回歸祖國這20年間的中葡兩國分治階段,第二階段是1999年澳門回歸以後的“一國兩制”階段。 在第一階段,粵澳兩地商界出於各自經濟利益最大化需要,所進行的各取所需、利益離散的民間合作。當時鑒於中、葡兩國分治的國家間關系,粵澳雙方不主動也不積極去商談彼此間政府合作事宜。到了第二階段的“一國兩制”時期,隨著粵澳政府間關系由回歸前的兩國外交關系變為一國內部的兄弟關系,粵澳合作進入了一種政府主導、區域公共利益至上的跨域治理合作,尤其隨著2011年《粵澳合作框架協議》的簽署,標志著粵澳政府雙方的合作進入全面的深度合作階段。

在粵澳政府深度合作階段,雙方的合作領域,已經由過往較為單純的經貿合作,轉變為五大領域齊頭並進的區域融合。這五大合作領域分別是重點合作區、跨界基礎設施、產業協同發展、社會公共服務、區域合作規劃,可以預見,隨著粵澳政府雙方尤其是珠海政府與澳門政府的深度介入,合作必然增進雙方的利益和區域公共利益,但與此同時也不可避免會出現利益博弈、利益爭奪乃至利益沖突問題。比如重點合作區合作中的土地租讓與GDP、稅收等的利益分成問題:又比如,澳門繁榮的博彩業對珠三角地區家庭與社會的負面影響問題;再比如,社會公共服務合作中由於社會福利的跨域遷移帶來澳門市民“國民待遇”如何解決的問題,等等。之所以會出現這些問題,一方面是受“一國兩制”環境下政府雙方之間的文化、法律、體制、機制差異的影響,但更主要的是雙方作為一個國家之下的地方政府,追求地方利益最大化和趨利避害的行為動機所決定的。顯然,伴隨粵澳區域融合廣度和深度的日益加深,雙方政府之間的利益沖突也會更加凸顯。對於澳門特區政府來說,粵澳合作與區域融合是實現澳門經濟社會發展和解決民生問題的根本出路,因此,如何提升自身的區域合作能力、調解和處理好區域融合中的利益沖突問題,是未來要面對的一個外部挑戰。

四、澳門特區政府應對外部挑戰的策略建議

1.重視輸入性因素的府際協同治理。輸入性因素孳生的社會問題帶有兩個顯著特點:一是它的問題集散地發生在澳門;二是它的問題發生源在澳門之外,尤其從輸入性人口的角度看,主要是內地。因此,從本質上看,澳門的輸入性問題是一個跨域治理的問題,要緩解或有效治理此類問題,光靠澳門特區政府自己還不行,還必須建立府際協同治理機制。

一方面,中央政府和澳門特區政府應綜合考量經濟貢獻、社會治理壓力、市民生活質素、政治風險等多重因素,系統評估“自由行”政策對澳門的長遠影響問題,從而對“自由行’,政策進行更靈活的管控和調適。另一方面,粵澳政府雙方應加強“自由行”政策執行中的互動、協商和密切配合,協同應對和解決輸入性公共問題。

2.政治傳染效應的應對策略。首先,澳門特區政府要著力提升公共治理能力,解決社會深層次矛盾與問題。當前澳門發生的政治傳染亂象,台灣和香港因素是重要外因,但根本的內因在於澳門長期積累的深層次矛盾,而特區政府自身的治理能力不足又加劇了這種矛盾。因此,“打鐵還需自身硬”,澳門特區政府要在中央政府的統一領導和強力支持下,反思和檢討自身的治理體系和治理能力存在哪些問題,並根據《基本法》依法施政、科學施政和有效施政,逐步解決住房難、貧富差距擴大、物價高、階層流動困難等突出問題。

其次,因應自媒體時代資訊傳播變化的需要,特區政府應有針對性地加強對“指尖上的一代”的青年培養工作。青年是未來澳門社會政治穩定的最大變量。可以說,贏得了青年,也就基本上消減了政治生態傳染病帶來的負面影響。當前,受自媒體生態的嚴重影響,澳門青年一代存在“愛國愛澳”力量青黃不接的危險。因此,特區政府要通過長期的規劃和細致的工作,讓澳門青年走出澳門,深入祖國內地,瞭解和認識多元、複雜、進步的中國,改變他們心目中傳統中國的刻板印象。只有當更多的澳門青年主動、自覺地傳播祖國的正能量的時候,台港澳地區政治生態的傳染效應才能自然弱化。如此,澳門特區政府的內部治理壓力才能緩解。

3.建立健全利益讓渡和分享機制以化解粵澳區域融合中的利益沖突。所謂利益讓渡,是指粵澳區域融合中雙方政府應摒棄患得患失的心理,樹立大局意識和戰略眼光,在不損害本地發展根本利益的情況下,應讓渡出部分利益給其他地區以協同發展,防止區域合作效果的“滲漏”,或影響合作方利益和參與積極性。通過利益讓渡,形成地方政府彼此間互動、互補、互惠的持續合作格局。從近年的合作實踐看,以下幾方面的利益讓渡很重要:一是跨境合作和“飛地合作”模式的利益讓渡機制。在跨境合作領域,珠海與澳門的“橫琴合作”模式,如果沒有珠海政府的讓地(將原本屬于珠海管轄的橫琴島1.09平方公里用地的使用權,租借給澳門特區政府使用40年)、澳門政府的讓錢(支付40年的土地租金十二億元澳門幣),合作就難以開展。從“飛地合作”模式來看,廣州南沙新區、中山翠亨新區、江門大廣灣新區等重點合作區要取得理想成效,也必須慎重處理好土地租金這類利益讓渡問題。二是澳門居民及其子女移居內地工作、生活後帶來的醫療、社保、教育等福利遷移的利益讓渡問題。有澳門學者最近也指出,實現24小時通關後,相信未來五年將改變澳門居民的生活模式。有見及此,粵澳兩地政策需要及時展開磋商,就福利、醫療保障措施尋求合作,如澳門居民在內地生活時,涉及的醫療服務等,如何享受服務可攜性等,需要兩地政府層面推動。尤其要探討的是,在“一國兩制”的制度環境下,澳門居民若要享受和福利遷入地居民基本均等的公共服務,如何解決“國民待遇”問題。比如,珠三角地區不少外來務工人員與澳門人可否享受同等的基本公共服務,或者如何享受這些基本公共服務,澳門政府和澳門居民應該作出哪些利益讓渡來享受這些基本公共服務等問題,值得雙方政府加以探索。

所謂利益分享機制,是指遵循平等、互利、風險共擔的原則構建讓合作各方都能接受的利益分配機制,以實現粵澳區域融合中的利益共用而非利益獨占,形成互動、互補、互惠的發展格局。一方面,可建立粵澳政府間GDP和財稅收入的共用機制,對跨地區投資、跨地區產業轉移、“飛地產業園”合作等進行合理的制度設計和政策安排。這些需要合作雙方在高層政府協調下進行平等協商和利益博弈,其計算方式和比例分成是近年來地方經濟合作的關鍵所在,比如內地的順德、英德共建“飛地產業園”模式、深汕特別合作區模式就屬這種情況。另一方面,借鑒歐盟及其成員國經驗,設立多種形式的區域結構基金,實現區域公共問題的合作治理。比如,可考慮由粵澳政府上解年度GDP或地方財政收入百分比的方式,成立區域規劃、環境治理、危機應對、協調發展等領域的專項基金,以此形成跨域事務治理的責任和風險共擔機制。

(本文是作者在全國港澳研究會主辦,澳門基金會協辦的“澳門回歸十五週年專題研討會”上發表的論文)


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