兩岸商談中的“澳門模式”

劉綱奇

--大陸居民赴台旅遊,將按照有計劃、有步驟、循序漸進的原則展開。大陸居民赴台旅遊還需要兩個前提:雙方應該就大陸居民赴台旅遊進行磋商,並達成一致意見;應根據雙方的一致意見,作出相應的具體准備和詳細安排。

--關於事先開放某些省區市還是全面開放的問題,必須通過兩岸旅遊行業民間組織協商,達成一致後作出安排。

--關於實行配額管理。有意去台灣旅遊的大陸同胞數量很多,實行配額管理,是為了赴台旅遊有秩序地開展,也是為了台灣旅遊業界能有序地接待,從而保障赴台旅遊的服務品質。至於具體的配額數量,要經過雙方的協商。

--對於如何防止大陸居民赴台的時候違規滯留、在台“打黑工”的問題。近年來大陸居民的生活水準不斷提高,出境旅遊發展迅猛,因此大陸旅遊管理部門和相關部門在這方面已經積累了一些經驗,形成了與相關旅遊目的地有關部門之間有機聯動、雙管齊下、良性互動的安全機制。這些行之有效的機制,在兩岸旅遊交流中也很有借鑒作用。只要兩岸旅遊界真誠合作、密切配合,完全可以有效防範類似問題的發生。

2006年8月17日,大陸“海峽兩岸旅遊交流協會”正式成立。這充分體現了大陸方面為促進兩岸旅遊交流、增進人員往來的積極態度和誠意,是務實推進大陸居民赴台旅遊的重要舉措,也為今後妥善解決兩岸旅遊交流中出現的各種問題建立了有效的溝通管道。協會將認真研究大陸居民赴台旅遊工作中的相關問題,以確保大陸居民赴台旅遊健康、持續、有序發展。

8月27日,作為與大陸居民赴台旅遊的視窗單位相對應的台灣“海峽兩岸觀光旅遊協會”成立。9月12日拿到許可,10月3日完成財團法人設立登記,正式掛牌運作。該協會的宗旨是協助推動與大陸協商,將與大陸進行溝通聯系,循序漸進落實大陸地區人民赴台觀光政策。

2006年10月下旬,兩岸旅遊民間組織就大陸居民赴台旅遊的第一次技術性磋商在澳門舉行,澳門又被兩岸選定為商談的最理想地點。

從2006年10月下旬到2007年3月中旬,兩岸旅遊民間組織在澳門分別舉行了五次技術性磋商。雙方就磋商主題、磋商模式、磋商人員身份、旅遊形式、團進團出、團隊人數、每日配額、開放區域、市場秩序規範、權益保障及糾紛處理、處理逾期不歸、赴台停留時間、証件采認、協定文本、旅遊包機、互設辦事機構等議題進行了磋商,並就大部分議題達成了一致意見。

但是,兩岸旅遊業民間組織在技術性磋商過程中一直受到陳水扁當局的種種政治幹擾,兩岸間的旅遊被歪曲為“國與國”之間的旅遊,而大陸民間組織在磋商中主張採用“大陸居民赴台灣地區旅遊”的表述,被台灣當局視為是“矮化”,他們刻意要去掉“地區”字樣,欲為“台獨”分裂主張進行解讀預留空間。

上述分歧的實質是陳水扁當局頑固堅持“台獨”分裂立場,人為地給大陸居民赴台旅遊設置障礙,最終導致大陸居民赴台旅遊商談未能取得成果。

2008年3月,陳水扁下臺,國民党重新執政,兩岸關系回暖,春風再度玉門關。6月13日,海協會會長陳雲林與海基會董事長江丙坤在北京簽署了《海峽兩岸關于大陸居民赴台灣旅遊協議》。7月4日,大陸居民赴台旅遊首發團680名遊客展開8天的環台旅遊。大陸遊客作為“春天裏的第一隻飛燕”,來到禁忌近60年的台灣,不僅領略了寶島的奇麗風光,而且感受體驗了台灣同胞的風情脈動。

當人們為兩岸之間完成了真正的雙向旅遊、多點的交流而感到慶幸的時候,我們永遠銘記的是那些鮮為人知的旅遊商談的歷程。我們要為兩會恢復商談,發揮臨門一腳的功力而喝彩,更要向那些為促進兩岸旅遊交流而不懈努力的團體和人士致敬。正是由於有了“澳門模式”多次接觸商談奠定的基礎,才使得在新的歷史時期“兩會模式”再次發揮作用,完成兩岸交流的重大飛躍。

“澳門模式”的成功經驗

“澳門模式”是在兩岸關系特殊歷史時期的產物。李登輝在其“執政”最後的五年,加緊了“台獨”的步伐,大力推行“務實外交”,製造“兩個中國,,或“一中一台”,宣揚“中華民國在台灣”,充分暴露了其分裂祖國的面目。陳水扁上臺後,頑固堅持“台獨”立場,拒絕承認“一個中國”原則,公開否認“九二共識”,拒絕兩岸對話和談判。李登輝、陳水扁的“台獨”行徑,嚴重地破壞了兩岸關系的正常發展,破壞了“海協會”與“海基會”商談的基礎,致使兩會之間事務性商談被迫中斷。

在兩岸政治分歧進一步擴大,兩岸軍事對立明顯升級,兩岸關系發展大起大落的14年中(1995年一2008年),祖國大陸促進兩岸經貿交流和人員往來,維護台灣同胞的正當權益,推進兩岸全面、直接、雙向“三通”,促成兩岸民間組織在“一個中國”原則基礎上展開商談的原則立場沒有改變,台灣同胞迫切要求兩岸關系正常化,盡快實現兩岸“三通”的願望始終不渝。在這樣的歷史背景下,在海峽兩岸“海協會”與“海基會”事務性商談觸礁擱淺後,“澳門模式”,應運而生。“澳門模式”促成了兩岸的航線談判、春節包機談判、旅遊談判,為兩岸當局共同推崇和贊許,在兩岸關系中發揮了重要作用。它帶給我們的啟示是:

第一,“政府授權、民間協商”的談判模式。

“澳門模式”是海峽兩岸民間團體在雙方業務主管部門的委託授權下就兩岸業務個案作出技術性、業務性的磋商。雙方談判主體採取民間對民間的方式。例如,春節包機大陸方面以“海峽兩岸航空運輸交流委員會”,台灣方面以“臺北市航空運輸商業同業公會”直接溝通,達成共識,作出安排,各自執行。參與商談的官方人士一般都以民間團體負責人或“顧問”、“理事”身份參加。例如台灣“交通部”民航局局長張國政、中國民航總局台港澳辦公室主任浦照洲分別以臺北市航空運輸商業同業公會顧問和海峽兩岸航空運輸交流委員會副理事長身份參加商談。在商談中,雙方秉持處理一個國家內部事務的原則,擯棄兩岸政治歧見,以民間方式高效率地解決兩岸同胞交流中的具體問題。

第二,務實、彈性的談判策略。

兩岸業務性商談能夠取得滿意的結果,取決於兩岸業者的平等參與和務實彈性的談判策略。擴大兩岸民間交流、交往,維護和保障兩岸同胞的根本利益,降低交流成本,是兩岸業者的共識,也是兩岸同胞的共同願望。雙方本著平等協商、求同存異、積極務實的談判策略,排除政治上的幹擾,各自作出必要的讓步,使“澳門模式”逐步成熟深化,成為解決兩岸技術性、業務性商談的範例。“澳門模式”雖然還有不盡人意之處,但它作為兩岸關系史的重要篇章將被載人史冊。

第三,保持低調、減少幹擾的談判氛圍。

在澳門舉行的談判更注重其實效性。兩岸談判使者在談判過程中都保持低調,從不張揚。在談判沒有達成協議之前保持沉默,避免提前曝光。不到最後定案從不對外公開談判進程,這種做法減少了主談人的壓力,增加了談判成功的幾率;壓縮了媒體炒作的空間和幹擾,有利於談判進行。當談判達成協議後,報請兩岸主管部門審批,迅速落實共識成果。

歷史為什麼選擇了澳門?

本來,香港應該成為兩岸直航的首選之地,它的經濟規模和地理條件遠遠超過澳門。香港的面積1104平方公里,人口約694萬。而澳門只有27萬平方公里,當時人口不到50萬。香港是東亞地區的經濟樞紐,是全球第十一大貿易經濟體系、第六大外匯市場及第十二大銀行中心。香港的股票市場位居亞洲第二位。香港又是國際和區域航空中心。香港國際機場是世界上最繁忙的機場之一。全球各大航空公司都有航班飛往香港,2005年,香港國際機場連續五年獲英國航空業意見調查機構SKYTRAX RESEARCH選為全球最佳機場。台灣同胞每年到港的人數大約250萬人次。按常理說,這麼得天獨厚的條件,首開港臺航班應當是天經地義。事實也是如此,早在1992年,民航總局負責人就向台灣方面喊話:我們歡迎台灣民航界人士、航空公司負責人來大陸研討兩岸直航的學術問題,推動兩岸直航商談和直航的早日到來。

大陸的本意是想通過台灣航權談判逐步過渡到兩岸直航的談判,並且希望重新分配台灣華航與英資占多數的國泰這兩家航空公司獨占台港航線的權益。於是依據香港基本法第132條規定,提前收回了台港民用航空運輸協議的簽訂權。當時,在具體的操作上,大陸也有所考慮。

中國民航曾設計利用香港的區位優勢,成立一家股份公司,以香港為基地,有內地、台灣、澳門的企業參與,開辟兩地之間的航線。當時港資和台資都非常積極,但是卻遭到了港英政府的反對,國泰由於經濟利益方面的考慮也不願意。

此刻,台灣方面也打著自己的算盤。台灣方面認為大陸的做法是為彰顯其對香港的主權,並通過港臺航線航權的分配,增加中資的成分,讓中資航空公司借此機會能飛航港臺,於是釋放出長榮與港龍具台資背景的航空公司也可以加人分配航線的消息。作為第二年的准備,為防止港臺航線“斷航”,為了維持兩岸交通管道的暢通,又准備另辟港臺新航線。

而正在此時,另一個影響港臺航線談判的因素出現了,1994年8月,港英當局終止了港臺航權的談判。香港就在一瞬間與兩岸間接直航的歷史機遇擦肩而過。歷史的選擇從此轉向澳門。

從1995年澳台航約的談判到2006年的兩岸旅遊的談判,祖國大陸和台灣無一例外地都選擇在澳門舉行,這裏有一定的歷史偶然,但也是歷史的必然。

第一,澳門是至今仍保持中西文化交匯中心的綜合功能的城市。幾百年來,亞歐等地的移民形成多種族與多國籍的社會結構體。源遠流長的中西文明交流使澳門在語言、文學、教育、宗教、建築、繪畫、制度、風俗等方面呈現出包容多元的色彩。作為主體文化中的中華文化和具有南歐文化特徵的葡萄牙文化互相融合吸納,形成一個有較強烈本地特色的文化體系和社會形態。它的開放性、包容性、協調性為兩岸商談提供了良好的外部環境。

第二,澳門是“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的新型社會形態的載體。澳門是繼香港之後我國第二個實施“一國兩制”、高度自治的特別行政區。澳門回歸前,社會秩序混亂,經濟發展滯後,形成阻礙澳門社會發展的兩大“毒瘤”。回歸後,經過特區政府的強力管制和全體澳門同胞的共同努力,呈現出社會祥和,經濟快速發展的可喜局面。社會穩定、經濟繁榮的澳門為兩岸商談提供了良好的社會基礎。

第三,“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針在澳門顯示出強大生命力,“一國兩制”在澳門的成功實踐,對解決台灣問題有著積極的示範作用。按照“一國兩制”的方針,澳門回歸後,繼續實行資本主義制度,保持原有的社會經濟制度不變,澳門享有基本法賦予的高度自治權,包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。中央各部門和各省、自治區、直轄市都要遵守基本法,中央各部門和任何地方都不會也不允許幹預特別行政區政府依據基本法規定自行管理的事務。澳門回歸後,原有的法律絕大多數予以保留。澳門居民的基本權利和自由依法得到廣泛保障。全國性法律依據基本法附件三和全國人大常委會關于基本法附件三所列全國性法律增減的決定而適用於港澳特區外,不在港澳特區實行。

第四,“中央人民政府處理‘九九’後澳門涉台問題的基本原則和政策”即“錢七條”為發展澳台關系提供了廣闊空間。為處理好澳門“九九”回歸後的涉台事務,中央人民政府考慮到澳門的歷史和現實,根據“一國兩制”構想和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》精神,制定了有關澳門涉台事務的基本原則和政策。1999年1月15日,錢其琛在澳門特區籌備委員會第五次全體會議上代表國務院宣佈了中央人民政府關於“九九”後澳門涉台問題的基本原則和政策(簡稱“錢七條”)。“錢七條”明確指出,澳門回歸後,澳台關系必須體現維護國家的統一及主權與領土完整,必須堅持一個中國的原則。在涉台問題中,凡涉及國家主權和兩岸關系的事務,由中央人民政府安排處理,或由澳門特別行政區政府在中央人民政府指導下處理。澳門特別行政區與台灣地區之間以各種名義進行的官方接觸往來、商談、簽署協議和設立機構,須報請中央人民政府批准,或經中央人民政府具體授權,由特別行政區行政長官批准。凡屬《澳門特別行政區基本法》規定由特別行政區處理的事務,由澳門特別行政區政府自行處理。

特區政府嚴格把握“錢七條”的有關規定,穩妥地處理了特區內的各項涉台事務,並以“務實、低調”的策略處理兩地之間的事務。澳門愛國社團也依照“錢七條”的精神,維護一個中國原則,積極推動澳台之間的各項交流交往,使回歸後的澳台關系呈良性、互動、對等的交流、交往態勢。

第五,台灣方面在對澳台關系有所限制的同時也以務實的態度,正視了澳門回歸中國大陸的現實,把澳門作為兩岸交流交往的仲介地,將台澳關系從“對外國的關系”轉變到“有別於大陸其他地區之地域”,將台灣駐澳機構的隸屬關系從“外交部”轉移至“陸委會”。台灣當局也提出了新的港澳政策,冀希“和諧穩定、繁榮互利的台港澳關系,不僅有利彼此發展,對兩岸關系亦有正面的影響”,“將致力推動與港澳地區之交流、瞭解與合作”。

第六,澳門是兩岸官方、民間商談之地的不二選擇。從選擇商談地點角度看,澳門是中國的一部分,在澳門舉行兩岸之間的談判是在中國的國內。這對於大陸來說是最理想的選擇。對於台灣來說,澳門是“有別於大陸其他地區之特別區域”,仍然可以接受。

第七,澳門的媒體平和、厚道、職業操守好,能夠正面客觀地報道兩岸的新聞、重大事件、民權民生、風土人情。不炒作新聞,不製造新聞,注重職業道德。這種新聞氛圍有利於兩岸商談的正常進行。

第八,澳門是大陸與台灣交流的最好平臺。澳門與大陸之間在政治、經濟、文化、教育、科技、體育等領域的交流合作是全方位、多層次、廣泛而深入的。澳門社會的穩定,經濟的發展得益于祖國大陸的強大後盾。

而澳門與台灣之間的關系也非常密切。在經濟方面,目前,台灣已成為澳門的第四大貿易夥伴,澳門也成為台灣第五大貿易順差來源地。在旅遊方面,台灣遊客到澳門人數占全年人澳總人數的第三位。在勞務合作方面,澳門居民約有2萬人在台灣地區工作。在教育方面,近幾年,每年都有近千名澳門學子報考台灣大專院校。迄今已有數千名澳門學生在台灣接受高等教育後回到澳門,其中部分畢業生在澳門公務員隊伍中任高級公務員,有的做到處長、局長甚至司長。在澳門居民中有近千人同時擁有澳門和台灣居民身份証。台灣“大選”澳門都組團赴台灣“觀選”,團員中不乏澳門知名人士、學者、記者和研究人員。

正是由於澳門具備上述這些優勢,因此,澳門回歸後必然在兩岸關系中發揮巨大作用,成為兩岸關系溝通的橋梁和窗口。同時,澳門回歸後所創造的奇跡,也為“一國兩制”的成功實踐作出了最好的詮釋。

時光荏苒,日月如梭,今年,澳門回歸祖國已經進入到15個年頭,兩岸關系亦由劍拔弩張邁人和平發展的新時期,當我們回首“澳門模式”那段暫短往事的時候,我們會更加珍惜和諧穩定的兩岸關系。我們相信,兩岸的中國人完全有智慧,以理性與耐心的態度,以親情與血脈的認同,通過溝通與商談促成並實現祖國和平統一的美好願景。(下)


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