國外高等教育評估機制對澳門的啟示

  子悠

  農曆新年前夕,社會討論已久的《高等教育制度》法案在立法會獲得一般性表決通過。該法案著重賦予大學多項自主權,並計劃成立高等教育基金提供資源的做法,雖遭多名議員抨擊法案“只放不收”,缺乏監管約束機制。但在政府承諾細則性審議時可“開放討論”下,法案終獲多數議員接納。這也在一定程度上體現出本澳社會發展對“高教法”完善的迫切需要。而其中尤為重要的一個方向就是,法案建議高等院校不論性質為何,均須受評鑑制度約束,這意味著本澳的高校評鑒制度終於即將落實。當局亦表示,現時已準備相關評核指引,並會於年內開展先導計劃,經先導計劃後調整指引,再以法規規範高校質素,以保障嚴謹性。而且強調訂定評鑑制度並非要“壓制”高校,而是發揮扶持作用,提升院校教學水準,校方亦明白並同意政府取向。現時政府不考慮自己做評鑑,在香港、台灣、葡萄牙都有獨立學術評鑑機構,過往亦有與相關機構溝通,不擔心法律生效後評鑑無法操作。

  相信不久的將來,隨著澳門高等教育評鑒制度的確立與完善,將可更好促進高等教育功能目標的實現。

  高教評鑒意義及澳門背景

  顧名思義,高等教育評鑒就是要對高等教育的成效進行科學的評估,進而促使高等教育未來更好實現其存在價值及意義。因此,評價與目標是相適應的,要建立一個客觀公正的評價體系,必須先充分瞭解評價物件的特點與性質,只有在對評價物件自身的目標有深切把握的基礎上,才能建立有的方式的評價體系。要分析高等教育的評價機制,首先應該討論的是高等教育的目標究竟是什麼。

  一般而言,高等教育的功能主要有三個:教學、科研與服務社會,這是高等教育發展到今天,被人們所普遍接受的三個最主要的職能。高等教育的目標也正是從這三個職能上延伸而來,具有人才培養、科學研究與服務社會的目標。這三個目標是高等教育存在的價值與意義,因此高等教育中的一切活動都應以這三個目標為核心,由此衍生發展。學者認為:“教育評價是對教育活動滿足社會與個體需要的程度作出判斷的活動,是對教育活動現實的(已經取得的)或潛在的(還未取得,但有可能取得的)價值做出判斷,以期達到教育價值增值的過程”。

  所以,高等教育評價必須牢牢把握高等教育的目標,圍繞這個目標建立適合的評價機制、評價標準,教育評價建議的意義也正是促進高等教育目標的順利實施,用技術的手段客觀、動態的評價高等教育的成果。高等教育的目標應該成為評價教育評價的航向標,具有標杆作用,而不是顛倒因果,讓高校的發展一味去適應具有工具主義色彩的評價體系。這是研究評價體系所首先應該確立的原則。

  現時,澳門正在探討建立的高等教育評鑒制度,於2000年初由高等教育輔助辦公室提出建議,並在其後修訂高等教育制度的過程中獲得通過,成為特區政府教育範疇的施政目標,以保證人才培養的質與量,從而推動澳門經濟社會的穩定健康發展。而為建立起一套完善的、適合本澳社會需要的高等教育評鑒制度,本澳社會在自我努力的同時,也廣泛借鑒國外經驗。去年底,高教辦就曾主辦“高等教育素質保證研討會”,雲集多個國家和地區的高等教育評鑑機構負責人、高教專家學者近三百人與會,期望透過研討會,讓本澳高等教育界與各地高等教育評鑑的專家學者分享與交流,借鑒高等教育評鑑發展較為成熟的國家和地區的經驗,為本澳未來推行評鑑制度打下基礎。期間,專家學者出席圍繞“如何透過評鑑提升教與學的素質”、“高等教育的評鑑與趨勢”、“本澳推行高等教育評鑑的機遇與挑戰”、“高等教育教學質量保證與評估方式的研究”、“大中華地區高等教育評鑑制度的研究與比較”等主題進行共同探討,令本澳評鑒制度的建立提供諸多經驗。

  其實,在關注制度建立本身的同時,我們不應該簡單的認為,本澳現時根本就沒有對高等教育進行評估的做法。澳門高等教育起步早,其歷史可以追溯到1594年,當時耶穌會傳教士在澳門創辦了聖保羅學院,這是亞洲第一所歐洲式大學。然而近代以來,澳門高等教育的發展長期停滯,直到1981年東亞大學創立,澳門真正意義上的近代高等教育才建立起來,高等教育評估制度也逐步確立。20世紀80年代,隨著澳門經濟的發展,社會對教育的需求迅速增長,澳門政府開始加強對高等教育的支持、投資和管理。1991年,澳葡政府先後頒佈了《澳門高等教育綱要法》和《澳門教育制度綱要法》等法律法規。 隨後又相繼頒佈了包括教育機構、教育經費、課程發展、教師培訓等方面的法令,確立了一套相對完善的高等教育制度。自此,澳門陸續建立了十所大專院校和兩所研究機構,雄厚的經濟實力為澳門的教育發展提供了強大的支援,一批高校得到了長足的發展。現時而言,相對於澳門僅僅50餘萬的總人口,高等教育在數量上的發展已接近飽和,接下來面臨的是教育品質問題。而且即使是澳門高等教育發展起來之後,仍有相當一部分本地優秀學生流失到外地高校,在一定程度上影響了澳門本地人才的培養。同時,短時期高校數量猛增,澳門高校空出一些學額,也只有提高教育品質才能吸引鄰近地區和國家的學生前來就讀。所有這些都成為澳門高等教育品質發展的契機與動力。

  本澳負責高等教育事務的主管部門是高等教育輔助辦公室,但不同的是它與澳門各所高校的關係比較特殊,是平等關係而非上下級關係。因此在現時所提倡的高等教育評鑒制度建立之前,在澳門高等教育品質評估中,高校自身評估佔有重要地位,各所高校基本上都建立了相關的教育品質保證機構,充分發揮主觀能動性,對本校教育品質進行自我評定。有本澳研究學者亦指出,澳門的國際性也滲透到高等教育評估領域,各高校或與國際權威評估機構合作,開展相關學科或專業的認證;或與本澳之外的高校合作,以合作方的評估標準來指導人才的培養,這些使澳門高等教育呈現出多元化的趨勢。在政府和高校之外,社會對高校教育品質的評價也在很大程度上影響了高校人才培養規格。與美國和中國內地不同的是,澳門沒有高校排行榜等輿論監督工具;但相同的是,根據對高校培養人才的接納和認可情況,高校對相關的專業、課程不斷調整,以使自己的畢業生為社會認可,在這一過程中,社會對高校教學品質的評估影響已然隱約可見。

  但是也不可否認,澳門特殊情況下現存的高等教育評估仍舊存在各種問題,研究人士將之概括為評估關係不清晰、評估機構不完善、評估指標不合理、評估法治不健全等。也正因為如此,建立完善的高等教育評鑒制度已經成為社會共識、政府施政重要目標。

  國外高等教育評價的特點

  從高等教育研究學者的總結中我們可以總結出在國外實踐已久的高等教育評估存在如下特點:

  第一,評價機構多元化。歐洲各國高等教育評價機構有三類:第一類是由政府建立並撥款的獨立的官方機構,如法國的全國評價委員會(CNE),丹麥的高等教育技師保證和評價中心,以及英國的大學撥款委員會(UGC)等;第二類是由高等學校建立的民間團體,如荷蘭的大學合作協會(VSNU),英國的大學校長和副校長委員會(CVCP)等:第三類是教育研究機構,如西班牙的全國教育品質與評價研究所。可見,歐洲高等教育評價機構的組成並不單一,既有政府機構,又有民間組織;既有行政權力的領導,還有科研力量的參與;既能進行他評,也能開展自評。無論是院校還是公眾,都有訴求自己利益的代言人,故能保持相對的平衡和公正。

  美國高等教育評估運行機制中的一個重要特點是鑒定(評估)機構為仲介性的“半官方”組織。事實上,美國高等教育系統通常由教育顧客(消費者)、大學以及仲介組織組成。這些仲介組織負責調解、監督、評估教育服務,它們既不是政府機構,也不是學校代言人,更不是在政府與學校的一個行政管理層次,而是以獨立、公開、公平、公正為原則,依據一定的法律法規參與高等院校管理的社會組織。在美國,仲介組織直接對大學實施評估是一種最傳統的模式,此類評估通常為:制定評估目標——設計評估程式和方法——收集資料——測量績效。運用該模式進行評估的組織主要包括州高等教育管理與協調委員會、《美國新聞與世界報導》、運用傳統認證方法的高等教育認證機構以及瑪律克姆‧波多裡奇國家品質獎計畫。仲介組織的參與,無疑使得美國的高等教育評價更具自主性、自律性、公正性和權威性。

  第二,評價標準多樣化。美國西部地區社區和初級學院認證委員會實施認證時採用以下10 個標準,它們是:(1)院校宗旨;(2)院校操守;(3)院校效益;(4)教育專案;(5)學生支持與發展;(6)資訊與學習資源;(7)教職員工;(8)體育設施;(9)經費資源;(10)管理與行政。可見,美國高等教育評價的認證標準是極具多樣性的,不僅重視院校的具體教學品質,還把院校的宗旨放在評價標準的首位;不僅重視院校本身的發展,還強調學生及教職員的發展;不僅重視知識能力的提升,還強調身體素質的加強;不僅重視其作為教育單位的價值,還強調其作為經濟個體的地位;不僅重視教學實踐,還強調院校管理。總而言之是從多方面對高等院校進行考察和認證的。

  第三,評價過程人本化。評價過程的人本化主要有以下三種表現:1,重視學生的利益與需要。在美國高等教育的認證標準中,學生的利益和需求被放到很高的位置。例如,在美國對專業和結構進行認證的標準指出:學校的主要關注點是學生的教育,在對教師、教學、圖書和資訊資源以及學生服務中也都多次提到要“滿足學生的需要”。2,在評價過程中重視學生及教師的作用。歐洲各國高等教育評價的實踐表明,學生在高等教育評價中起著重要作用。許多同行專家委員會在走訪學校時,都要與學生座談,徵求學生的意見。荷蘭允許學生參加起草學科自評報告,或對自評報告草案進行討論,對專業學習計畫及教師的教學提出意見和建議等。作為試點,荷蘭還在專家委員會成員中吸收了學生代表,瑞典則強調學生在每門課程評價中的重要性。3,重視教學評價及對學生綜合素質和個性發展的評價。比如,西班牙是對教學、科研及社會服務進行評價,法國和希臘等國家則對教學、科研和管理進行全面評價,可見大多數歐洲國家的高等教育評價重點是教學評價。在美國,高等教育認證分為院校認證和專業認證兩個部分,相比較而言,美國人更加注重自己所在學院、專業或者學科領域的排名和影響,這就促使各大院校在專業學科上下大工夫,力爭辦出特色、辦出水準。對於就讀的學生也是一樣,重視的是他們個性是否發揮、綜合素質是否提高。

  第四,院校自我評價強化。歐洲許多國家都很重視學校或學校專業一級的自我評價。荷蘭第一次六年一輪的評價經驗表明,自我評價應以高校與仲介評價機構共同制定的評價程式和框架為指導。英國學術審議會(AAU)及高等教育品質委員會(HEQC)品質審核部要求學校寫出簡短報告,以使品質審核人員對學校品質保障系統的運行情況有全面清晰地瞭解。高等教育基金委員會的評價委員會則要求被評學校在自評中說明其學科教學是否達到“優秀”的等級。

  在美國,高等教育評估的目標一方面重視被評估院校和專業的自主意願,強調促進高等學校的自我規制;另一方面強調為學生、家長、社會、政府、資助機構、雇主服務,促使高等學校努力滿足這些利益相關者的需求。在公眾與評估組織的關係上,強調社會公眾參與評估活動,並要求參與者必須完全中立。在評估方法上,普遍以學校自評、同行評價為主,並重視實地考察的作用。

  國外高等教育評價對澳門的啟示

  綜合國外高等教育評估的經驗與特點。在借鑒和引用的基礎上,本澳高等教育評鑒制度應該從如下方面作出努力。

  首先,評估的主體應朝著多元化方向發展。將政府評價、社會評價和學校自我評價三者有機地結合起來,發揮各自不同的作用,滿足多元化的需要。使外部評價與內部評價共存,二者取長補短、相互促進。用外部評價激發內部評價,使內部評價的效度合法化;從內部評價擴展外部評價的領域,改善對結果的解釋。歐美各國高等教育的認證或評估組織既有地區性的,又有全國性的,還有非營利性的仲介組織或民間機構。認證或評估以學校或專業學院自願參加,並通過行業協會進行自我品質管制為特徵,認證的目的就是保證品質和提高品質。因此應更多地鼓勵社會各界的參與對高等教育的品質評估,設立權威的、多元的仲介評價機構。

  當然,教育評價的理念決定著評價制度的實施和效用。高等教育評價應該是理解的手段而不是判斷的手段,實現其由形成性評價向過程性評價轉變,從靜態判斷到動態分析。將教育評價理解為動態、指導性、多元與過程性的。而且評價應該肩負提供建議的責任。“詳細而認真的建議和結論可以像磁石一樣,將評價中所有的因素聚集在一起,形成一個有意義的整體。”因此,提供正確、具有和實用的建議是評價的一個不可或缺的部分。

  而且,要從專業化的角度考量評鑒制度的建立。專業化包括三層含義:一是評價機構的專業化,是指評價機構依據一定的行業準則、程式和標準等從事專業的教育評價活動;二是評價人員的專業化;三是評價活動專業化,是指依靠專業人員,在專業理論指導下,利用專業工具,按照專業倫理規範、行為標準和規程開展評價活動。尤其是評估人員上,比對國際高等教育品質評估專家的管理辦法 ,建立不同類別評估專家的資格標準 ,健全甄選流程 ,面向高校、評估專業群體以及社會公開選撥。擴大評估專家來源管道 ,增加評估專業人員和社會相關行業、用人單位等機構的人員 ,形成相對穩定的評估專家庫。根據被評估高校提交的自評報告 ,以及學校的類型、層次和特色 ,有針對性地組建評估小組來實施評估。建立健全評估專家的培訓制度 ,加強對評估政策法規、評估技術與方法以及評估態度與行為等方面的培訓 ,提高評估專家的專業水準 ,並制定詳細的評估專家工作守則 ,指導評估實踐的開展。在評估管理部門內部建立專職的評估工作研究小組 ,收集評估資訊、總結評估經驗、開展評估研究 ,並負責對評估專家進行選拔、培訓與考核等工作。

  此外,高等院系自我評價即使是在建立起現時所宣導的評鑒制度後,也只能是不斷進行強化,而非是取代。這既是評估主體多元化的要求,也是本澳現時狀況的必然要求。


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