ECFA貨品貿易協議之發展

  一、背景說明

  2010年6月29日兩岸簽署了海峽兩岸經濟合作架構協議(ECFA),開啟了兩岸進一步深化經貿交流的契機,為具體落實ECFA協議,兩岸成立了經濟合作委員會(以下簡稱經合會),並成立貨品貿易、服務貿易、爭端解決、投資、海關合作及產業合作等6個工作分組進行協商,以具體推動相關領域的交流合作。

  以海關合作來說,以建立兩岸海關作業制度化的合作機制為目的,為貿易便捷化重要措施,兩岸已於2012年8月簽署海關合作協議;投資議題主要是落實投資保障和促進雙邊投資有關,2012年8月兩岸亦簽署投資保障協議,並對人身自由安全達成共識,此對在大陸投資的台商提供了保障;服務貿易主要以雙邊服務業市場開放為主,2013年6月兩岸已簽署服務貿易協議,各自放寬了部分服務業的進入門檻;爭端解決主要是解決ECFA及其後續協議的解釋、實施和適用的任何爭端,目前兩岸正就重要細節進行磋商,獲得共識後亦將簽署協議。另兩個正在協商的工作分組為貨品貿易及產業合作,其中貨品貿易是以雙邊貨品市場開放為主軸,至於產業合作則是以推動兩岸產業合作為目標。雖6個工作分組皆有不同的定位與功能,但彼此間仍有密切的關係,共同扮演著促進兩岸經貿交流的重要角色。

  在上述工作分組中,貨品貿易協議由於直接牽涉到雙方貨品調降關稅,為一般自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)最核心的部分,本文擬就貨品貿易協定之發展做一分析。

  二、貨品貿易協議之內容

  根據ECFA架構協議第三條第二款的規定:貨品貿易協議磋商內容包括但不限於:

  (一) 關稅減讓或消除模式;

  (二) 原產地規則;

  (三) 海關程序;

  (四) 非關稅措施,包括但不限於技術性貿易障礙(TBT)、食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施(SPS);

  (五) 貿易救濟措施,包括世界貿易組織「一九九四年關稅暨貿易總協定第六條執行協定」、「補貼及平衡措施協定」、「防衛協定」規定的措施及適用於雙方之間貨品貿易的雙方防衛措施。

  所以由上述條文,可以得知共 包括5個部分,以下由台灣產品出口至大陸為例,進一步說明貨品貿易協議之角色:

  當台灣產品出口到大陸時,首先根據原產地規定來決定此產品之原產地,並課徵關稅。而在通關時,必須通過產品標準(主要是工業產品)及檢疫(主要是農產品)才可放行。而上述產品通關之便利性,則以海關程序規定之。在產品通關後,也有可能面臨其他非關稅措施之規定,而會影響到產品之行銷,此有賴未來加以規範。

  另外為了避免進口產品對國內產業之影響,也訂立所謂貿易救濟措施,包括反傾銷、反補貼及進口防衛等措施,主要是若進口產品對國內產業有負面影響時,在符合若干要件下,可以提高關稅或其他措施,以降低進口產品的衝擊。

  所以以上貨品貿易協議內容可知,談判的重點除了在關稅調降下,其他措施主要是在產品出口過程相關之規定,此流程可參考圖一。

  以下則就上述之項目分別加以說明:

  1.關稅減讓

  首先在關稅減讓部分,屬於提前自由化的早期收穫只佔貨品之小部分,未來需就其他貨品訂定關稅減讓模式、調降時程以及篩選排除項目。

  台灣與大陸進行貨品貿易談判標的為8位碼海關稅則,2012年台灣共有8,728項8位碼產品,其中有268項(3.07%)為早期收穫產品,2,633項(30.17%)屬於零關稅產品,其他5,287項(66.76%)則屬於非零關稅產品。所以談判重點應是以非零關稅產品為主。

  但因為兩岸的特殊情勢,台灣目前針對大陸仍有特別的限制。依據大陸物品輸入管理規定,在「中華民國輸出入貨品分類表」內「輸入規定」欄列有「MW0」代號者,為「大陸物品不准輸入項目」,列有「MP1」代號者,屬於「大陸物品有條件准許輸入項目」,MW0及MP1(以下簡稱限制類)兩者合計共有1,875項,占總項數比重的21.48%,其中為零關稅者有368項(4.21%),非零關稅有1507項(17.26%)。

  大陸一向立場為因為限制類部分只針對大陸,低於WTO待遇,所以主張台灣應先解決此一問題,即所謂「正常化」或「制度化」問題,再來談判其他產品的降稅,而我方立場則主張此兩部分可以分開處理。所以目前談判重點應可以分為兩層面,一是非零關稅且非限制類項目,共有4,320項(49.50%),二是限制類項目,共有1,875項(21.47%)。

  至於大陸則有8,194項8位碼產品,開放給台灣的早收產品有608項(7.42%),另外有691項(8.43%)屬於零關稅,將零關稅與早收產品扣除後,尚有6,895項(84.15%)需進行談判。

  進一步將產品分為農業品與工業品,台灣農業品有1,059項(占總項數的12.13%),其中限制類(MP1或MW0)的產品有400項(占總項數的4.58%)。在農產品的分佈中,從量複合有128項(1.47%),其中有68項屬於限制類產品。零關稅有212項(2.43%),其中有23項屬於限制類產品。關稅介於0與5之間的產品有68項(0.78%),其中有6項屬限制類產品。另外關稅大於5的產品有651項(7.46%),其中有303項屬限制類項目。而農產品合計只佔台灣自大陸進口比重之1.06%。

  大陸農業品也有類似情況,997項的農業品(占總項數的12.17%)自台灣進口值比重僅0.15%,顯示台灣與大陸雙方在農業品貿易比重相當低。而在大陸自台灣進口之997項農產品中,有高達783項產品關稅大於5%。

  在工業品方面,台灣計有7,669項(占總項數的87.87%),佔台灣自大陸進口之98.94%,其中限制類(MP1或MW0)的產品有1,475項(占總項數的16.9%)。在工業產品中,其中從量複合有31項(0.36%),其中28項屬於限制類。早收產品268項(3.07%),零關稅有2,421項(27.74%),其中345項屬於限制類。關稅介於0與5之間則有1,596項(18.29%),其中200項屬於限制類。關稅大於5則有3,353項(38.42%),其中有902項屬於限制類產品。

  大陸則共有7,197項工業產品,佔總項數87.83%,佔自台灣進口值之比重高達99.85%。其中有5,332項關稅高於5,702項(8.57%)關稅介於0與5之間,零關稅項目為574項(7.01%),另外有552項(6.74%)及37項(0.45%)分屬早收項目及從量複合類。

  根據以上之說明,可以得知大陸關稅普遍高於台灣。以工業產品為例,台灣關稅大於5%為3,353項,佔台灣自大陸進口比重則為14.08%,而大陸關稅大於5的項數則為5,332項,佔了大陸自台灣進口之30.21%。換言之,未來台灣若能成功爭取到降稅,對於台灣對中國大陸出口助益較大。

  其次台灣對大陸仍存有1,875項限制類的項目,其中農產品有400項,工業產品有1,475項。這些項目將是雙方談判的焦點。大陸一直主張台灣應先處理此類型產品。特別是限制類產品其中有23項農產品及345項工業產品,台灣已為零關稅但卻仍限制大陸之進口,未來將會面臨開放的壓力。

  2.原產地規定

  原產地的目的主要是界定產品的「身份」。因為未來ECFA的優惠只適用於台灣與大陸的產品,所以必需利用原產地規定防止其他國家產品搭便車;另外也應由促進兩岸產業分工的角度,更積極制定原產地規定,以進一步擴大ECFA之貿易利益。

  目前雙方在架構協議中已針對早期收穫產品制定了「適用於貨品貿易早期收穫產品的臨時原產地規則」,未來其他產品之原產地原則,也會以此模式制定。

  3.非關稅措施

  主要是產品標準及檢疫原則。產品標準對於貿易影響很大,健全且透明的產業標準制度有助於促進貿易,但若是產業標準過於繁瑣且不一致,反而會形成貿易障礙,未來透過ECFA調和中央與地方產業標準之落差,減少不必要之認驗證程序與項目。並且針對新興產品之標準合作,制訂共通標準,才能進一步深化市場開放之效益。

  除了上述產品標準之外,未來貨貿協議也可以針對可以影響貿易之其他非關稅措施,制定相關規定。

  4.貿易救濟措施

  在市場開放面臨國外產品的進口競爭,需有相關貿易救濟措施(進口防衛、反傾銷、反補貼),提供產業公平競爭的環境。貿易規則的制度,主要目的並不是保護產業,而是提供產業一穩定的基礎,公平的環境。大陸及台灣深受外國的反傾銷等措施的不公平待遇,對此應有很深的體認。未來必需透過協商來確定貿易規則以確保兩岸產業公平競爭的環境。

  三、綜合分析

  根據以上之說明,可知貨貿談判涵蓋範圍廣泛,未來兩岸貨品貿易談判所需注意的要點可以歸納如下:

  (一)對外談判策略

  1. 限制大陸進口產品的問題

  台灣目前尚禁止或限制1875項產品由大陸進口,而且其中有368項對其他國家已為零關稅。在兩岸展開ECFA開始,大陸即一直要求必須先處理這些限制進口的項目,才能考慮進一步之自由化;不過在建構架構協定時,此問題並未加以處理。在進入貨品貿易協易談判階段,台灣必須對此有所因應。

  2. 以產業鏈的觀點出發,並將關稅調降與原產地合併考量

  貨品貿易談判的項目甚多,除了由個別項目分析市場開放的策略,也應由產業的利益出發,由產業鏈的角度分析,利用產業內各項目間的差異性,尋求彈性調整的空間。

  FTA談判本質上屬於「優勢搭配劣勢,強項掩護弱項」,如果單獨採取產品對產品的談判方式,困難度較高且無法考慮台灣產業間優弱勢互相支援交換的彈性。因此應綜整考量產業的談判策略,並運用產業間的交換相互支援,以爭取較佳的談判利益。

  (二)對內因應措施

  1.落實產業溝通

  對於部分台灣競爭力較弱的產品,政府除爭取不列入降稅清單、研擬因應措施(對國內廠商的輔導計畫,以及相關配套措施)外;更應重視溝通宣導。透過產業公協會的管道,讓業者瞭解貿易自由化的重要性,並主動提供業者相關訊息,使業者可以提早因應,並化解國內反彈意見。

  2.貿易預警機制之建立

  針對出口競爭力低的產品,應建立貿易預警機制,評估台灣哪些產品在開放後可能會受到較大影響。

  3.非關稅障礙之因應

  貨貿協議可以藉由關稅調降進入大陸市場,但是目前大陸仍存在相當多非關稅貿易障礙,即所謂「潛規則」,影響到產品銷售,所以有必要建立貿易障礙反應機制。對台灣而言,由於以中小企業為主的國內廠商對於各種貿易障礙的認識不清,因此有必要使產業充分瞭解非關稅障礙定義和措施。對此,政府應定期提供各國最新之國際經貿資訊,如相關法規最新發展或管制規定。同時,政府可以透過推廣的方式,對於非關稅障礙措施種類進行宣導,以使廠商獲得更多的資訊。並應建立「貿易障礙回報機制」,當企業面臨此問題時,可以透過ECFA平臺來處理。

  四、結論

  貨貿協議為兩岸ECFA之基石。目前無論是農業品或工業品,大陸在零關稅項數皆比台灣少,合計不到台灣零關稅項數的一半;而高關稅的項數卻是遠高於台灣,顯示大陸關稅分佈相對集中於高關稅區,保護程度較高。台灣若能成功地促使大陸降稅,對於台灣拓展大陸出口有相當大的助益。但是台灣本身也必須相對開放市場,特別是台灣目前仍有單獨對大陸限制進口的產品,未來必須一併納入考量。

  由於貨貿協議主要是關稅調降,所以會直接衝擊到產業貿易,應以產業為主要溝通對象,並應加強對學界及社會民眾的說明。特別是對於可能因開放而受影響之內需型產業,除應提供必要之協助措施,也應有完善貿易救濟及貿易預警機制,建立完整之「安全閥」,才能確保企業的利益。

  最後,未來大陸雖然市場開放,但仍可能會存在一些潛規則,此包括中央與地方規定之一致性,法規之透明性及一致性,行政裁量權過大等問題,因而影響到貨品的輸入,亦應在貨貿協議平臺上處理。

(劉大年/文)


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