“對症下藥” 更好發揮諮詢組織的作用

  子悠

  行政長官崔世安上周發表新一屆政府的首份施政報告。在此份報告中,除繼續延續民生措施外,亦就博彩業進入調整期後經濟社會的發展做出部署。在完善施政方面,特區政府明確表示,今年將落實整合和精簡諮詢組織,建議規範所有諮詢組織每屆任期為兩至三年,社會人士成員可連任二至三屆,但最長不超過六年,最多可同時出任三個諮詢組織。同時,將研究設立非政權性的市政機構。

  一直以來,隨著本澳社會的進步和發展,公民意識逐漸覺醒,各類的諮詢組織為社情民意的彙聚與社會共識的形成發揮了不小的作用,但一些不足也隨之而來,受到社會詬病。資料顯示,現時政府有四十個左右的諮詢委員會,其中二十八個在回歸後成立。與臨近地區相比較,絕對數量上並不算多。而且也不能否認,諮詢組織的建立,對擴大社會政治參與度,逐步推進民主政制的確發揮了不少作用。只是由於運作的透明度不足、人員組成的重疊、功能發揮的制肘等原因,才使得諮詢組織這一近現代澳門公共行政中一直以來的一個設置無法適應社會的發展,展現出應有的活力。

  政府決策諮詢是依靠“外腦”的力量,通過領先水準的專家研究分析,掌握特殊領域的全面知識,為政府決策提供解決現實問題和長遠戰略問題的創新思路和有效對策措施,通過非常專業的眼光提供不同領域的重要歷史資訊、專業技術資訊、市場動態資訊和國際環境變化的資訊,支援政府在立法、行政和執法各個環節的重要決策工作。而為實現各種諮詢而設立的組織,在西方發達國家一般被稱為“思想庫”,現今其已成為“現代國家決策鏈條”上不可缺少的一環,它的發展程度和在現代社會中所起的作用往往是衡量一個國家總體發展水準的重要尺度。20 世紀以來,隨著現代化大生產的發展,政府決策活動日益複雜化,傳統的經驗直觀型決策早已無法適應決策複雜性要求。政策諮詢組織及其成員在政府決策領域扮演著愈來愈重要的角色,成為政府決策科學化、民主化的主要推動力量。

  對於政策諮詢組織的定義及職能,因國家和社會不同而不同。簡而言之,政府諮詢組織是為社會決策層提供資訊搜集、諮詢建議、調查研究及方案論證,以輔助決策的組織。一般認為,政策諮詢組織大致可分為以下三種:一是純官方型政策諮詢組織(本澳各類諮詢委員會多屬此類);二是教學與學術相結合的半官方型,如各專業研究會、學會以及其它社會團;三是民間政策諮詢組織。當今社會,隨著決策理論的發展和決策科學化民主化進程的不斷推進,政府的決策程式也更加完善。在涉及重大事務的決策問題上也更加重視決策前的諮詢工作,以便進行系統的分析和慎重的選擇。而政策諮詢組織和諮詢人員所進行的諮詢工作貫穿於整個決策過程的始終􀌘起著關鍵的影響作用。由於官方政策諮詢組織直接隸屬於政府部門,帶有強烈的官方色彩,為政府部門的決策中樞服務,在政府的組織體系中佔據重要位置,其在政府決策中的地位和作用是不言而喻的。具體表現為:

  政策諮詢組織作為諮詢系統承擔著設計多種備選方案的職能。當資訊系統將來自各個方面的意見、要求、支持、資源等進行“粗加工”後輸入到諮詢系統,諮詢系統要對這些資訊進行進一步的科學分析和整合,進而提供多種決策方案供決策主體進行選擇,政策諮詢組織作為諮詢系統的地位正是在與其它各子系統之間的相互關係體現出來。而且政策諮詢組織的出現及其運作,有效串聯社會方方面面,尋求共識的同時也最大限度保證各方的公平與利益。可以說,它的出現是政府公共管理活動走向現代化、民主化、科學化的重要標誌,這正是政策諮詢組織作用的根本所在。

  本澳諮詢組織的社會基礎

  作為一個社團社會,殖民地時期,“長期以來,澳門當地的傳統社團主要在社會救助、安老撫老、社會福利方面擔當澳葡政府的部分社會功能,最初並沒有介入政府的決策和諮詢。但自1970年代起,一些傳統社團代表和少數華人精英以不同方式晉升政府建制制度架構,開始涉足政府決策和諮詢層面。澳葡政府在很多政策和法律制定之前,開始更多諮詢華人的意見。”逐漸的政府諮詢組織,成為近現代澳門公共行政中一直以來的的一個設置。1976年《澳門組織章程》使澳門獲得更大程度的自治,各種政府諮詢組織在1980年代開始如雨後春筍般得到設置和發展,研究學者普遍認為,該些組織的運作和人員的構成,為澳門諮詢組織的“制度文化”帶來極為深遠的影響。澳葡政府建制中最高層級諮詢會是一個連同立法會一起會同總督運作的機構“諮詢會”。

  “除開諮詢會這個一般性諮詢組織,澳葡政府幾乎在每個施政範疇都設立一個專業性諮詢性質的委員會,如教育委員會、交通諮詢委員會、青年委員會、經濟委員會、社會協調常設委員會等等。這些委員會的成員包括相關的政府部門官員和一些社會知名人士出任,一些重要社團的代表也是當然的委員。這些民間團體的代表作為溝通政府與市民之間的橋樑,在委員會中可以對政府的施政政策和措施、法律草案等等提出情況、意見和建議,在一定程度上能夠把民意帶到諮詢委員會中,使得政府制定出來的政策或措施有所貼近實際情況,也避免政府推出政策或法令時引起民間強烈反對。

  《中葡聯合聲明》的簽署後,澳門進入回歸前的過渡期。法律當地語系化、中文官方化和司法當地語系化成為過渡期的三大首要任務,也因此產生了一些與“三化”進程有關的諮詢機構。在1980至1999年期間,行政當局共新設了二十四個諮詢機構,其中有十四個過渡至特區成立,其餘皆被撤銷。

根據《基本法》第66條:澳門特別行政區行政機關可根據需要設立諮詢組織。以及澳門特別行政區第2/1999號法律《政府組織綱要法》第五章,關於諮詢組織“政府可根據需要設立諮詢組織,就政府制定有關政策提供意見。”回歸後,在特區的行政架構中,雖然不再設置諮詢會,但卻設置了行政會。此外還建立了不少諮詢委員會。至今,政府有三十八個諮詢委員會,其中二十八個是在回歸後成立。“政府主要通過擴大化、年輕化和專業化在各個諮詢組織中逐步吸納不同社會背景的成員。現有各諮詢組織的成員從先前集中於個別社團精英擴大到吸納社會各界精英,從集中於老一代精英轉變為新老結合,並逐步在各個委員會中吸納各界別專業人士及學者以聆聽、接納業界反映的意見”。由此產生的諮詢組織具有極大的包容性。“成員的來源從傳統社團拓展到新興社團,從體制內社團到體制外社團,並吸納了少數或新興社會階層的代表,甚至包括來自基層市民和弱勢社群,以便真實反映當前民生領域的問題”。

  當前政府諮詢組織的特點與不足

  隨著居民參與社會意識逐漸提高,民衆對諮詢越來越重視,並認為現有諮詢的管道仍不充分。如前所述,政府設立了越來越多的諮詢委員會,並進行了一些諮詢組織的調整,但效果不僅不顯著,在某些方面似乎呈現出適得其反的效果。要分析其原因,則必須從本澳諮詢組織的特點說起。

  首先,從人員組成上看,雖然不同諮詢組織的成員數量不等,但是各諮詢機構的人員構成可分為兩類,即官方成員與非官方成員。非官方成員包括社會人士與社團代表。無論是官方成員還是非官方成員,其進入諮詢機構擔任職務均須獲得正式委任。至於產生方式,官方成員多為諮詢機構法律規定的當然代表,而其他成員甄選,按照政府表示是,始終堅持“任人唯賢”的原則,一方面根據設立相關諮詢組織的法律法規所定的要求,從相關組織所涉及的施政領域和專業中物色和甄選符合條件的人士,在徵得有關對象的同意後才作出委任;有關對象通常在諮詢組織所涉的政策範疇或應發揮的功能所涉的專業領域中具有一定資歷,或享有聲譽和認受性的,在甄選過程中,諮詢組織涉及的政策範疇職能部門可根據其過去工作的經驗識別哪些社團、哪些人士在相關領域有其專業知識和能力協助特區政府做好有關的工作,此外,不同專業團體和民間社團亦定期或不定期地和相關職能部門溝通互動期間,如表達參與相關工作的意見,特區政府亦一貫歡迎並在適當時候以適當方式讓其參加有關的工作。

  其實,這其中就涉及不少主觀而非客觀的標準,“具有一定資歷,或享有聲譽和認受性”的判斷如何得出?而且是政府部門進行識別和選擇,那麼能否很好接納持有不同意見者?如此規定明顯會對諮詢組織成員的民意代表性有影響。

  在眾多諮詢組織中,最受社會詬病的當屬部分人士“身兼數職”的問題。雖然政府曾經表態說,由於考慮到政策的複雜性及相互關連性強,出現同一個委員在不同委員會中被委任的情況是為更好地提高政策的宏觀性、連貫性,以及跨範疇的思考,並有助不同諮詢組織的交流。這樣的解釋有一定道理。但現實的情況是,有四十二名官方代表兼任一個以上諮詢委員會,非官方代表就有九十一位;兼任兩個以上的官方代表有二十四位,非官方代表就有二十五位元,相對於全部的三十八的諮詢組織、數百個委員名額,這樣的“兼任率”也未免太高,難怪社會意見質疑:“一些官員或社會人士同時兼任多個委員會職務,還要兼顧日常工作,能否有足夠的時間發揮到諮詢的功能及效果”。假若長期採取目前的委任制度和方式,不僅未能起到更好地吸納社會更廣泛聲音的效果,而某些界別的所謂代表亦長時間佔據委員的位置,不單未能發揮諮詢的功能,還有可能阻礙該界別新生代發出的聲音。

  其次,從諮詢組織的運作情況來看,諮詢組織所進行的諮詢活動主要以不公開的會議方式進行,會議分定期與不定期兩種。諮詢委員會也會以收集資料編制報告書或意見書並提交給相關政府部門的方式履行職責。但由於開會頻率太過稀疏,對政策制定的影響缺乏固定的制度性持續聯繫。有些諮詢機構大約每三個月召開一次會議,也有些諮詢機構規定每年只召開兩次、或每年只召開一次。雖然除了常規會議之外,絕大部分的諮詢機構也保留召開特別會議的空間,可以在主席主動,或者在委員建議下由主席決定召開特別會議。但由於各委員會的成員是由政府部門有關人員或社團人員兼職組成的,能夠真正適時召開特別會議的實在是屈指可數。

  而且即使是諮詢組織開會,由於頻率和時間的關係,多數的委員會都難以進行細緻深刻的討論。基本都是在概念方面進行總體性的探討,因此效果不彰。儘管如此,在非公開的會議模式下,會議的內容、問題的討論進度、決策的取向和考慮等都只能是依靠傳媒的追問才“擠牙膏”般有向公衆交代。

  另外,就職能作用而言。諮詢組織的作用在於有助於收集民間訴求,雖然規定有關的決策必定要聽取諮詢委員會的意見,但諮委會卻只是享有建議權,其意見不具約束力,更無決定和執行的權力。所以諮詢只是起到輸入民意、分析民意的作用。對於一個“智囊”機構而言,這就已經足夠了。但在澳門現有的諮詢體系中,有些諮詢組織甚至還負擔起宣傳、反饋、解壓、監察功能以及部分行政執行功能,這實際上遠遠超過了其本身需要承擔的“諮詢”功能。比如以婦女事務諮詢委員會,其法定的職責主要包括:“就促進、改善婦女的生活條件而制訂的中長期政策發表意見;就不同施政領域中有關婦女的政策及措施發表意見;建議各項須優先開展的工作,以鼓勵婦女長期全面參與社會、文化及經濟的發展,以及政治活動;透過聽取社會各界有關婦女事務的意見,加強政府與婦女之間的溝通;與同類實體交流經驗並保持接觸;通過其內部規章。”但該會成立後除了建立了多個小組、與多個政府部門交流、拜訪本澳社團、瞭解各社團開展婦女服務的情況外,還包括舉辦了一些宣傳活動,如“和諧家庭、你我共建”綜合嘉年華活動;亦積極配合內地籌建中國婦女兒童博物館的工作等等。一些多餘的功能本來應該由其他的專門性機構來承擔的,但由於澳門特殊的歷史背景導致原有的行政機構分工不清,功能重疊,諮詢組織的加入更強化了這種錯位。再例如,之前法律改革諮詢委員會曾與法律改革辦公室兩者的角色混淆,職能重疊,基本的分工也亂作一團,加上部分事務又由法務局插上一手,令大家輕易互相推諉工作,推卸責任。而且民眾對諮詢組織的認識也越加模糊。

  促進諮詢組織作用更好發揮

  針對本澳政府諮詢組織關的特點與不足,要改變其效果不彰的局面就必須“對症下藥”。對於組織成員的選擇,目前社會各界已經有很多建議,包括:強調增加成員的數目以擴大成員的代表範圍;強化人員替換改變民間代表長期出任的情況。強調年青化:吸納一批有理想、有才華、有創意的年輕一代加入,為解決各種社會問題提供新思維和新角度。強調突破現有主導社團的成員範圍。調個別界別成員在特定諮詢委員會中的利益回避。強調代表產生的方式,如建議通過選舉產生代表。其實,更為重要的一點就是在成員產生過程中的公開和透明。不僅是政府部門進行識別,也要敢於接受有志參與者的“毛遂自薦”。而且要對成員資格與條件進一步細化和量化,訂定較為清晰的標準。同時還要及時將成員組成與變動向社會公開,接受監督。

  至於運作形式,不可能改變的是諮詢組織仍將主要以會議形式進行運作,但諮詢機構會議次數的多寡應分別根據不同類型與領域而確定,但必須要注意是及時回應社會環境的變化或突發狀況的出現,適當提高會議頻率的同時,更要切實運用好特別會議的召集機制,或者多個組織舉行聯席會議的形式。而且會議議決亦可嘗試採用民主原則,即共同負責的委員會制,而不是首長負責制。同時,為讓社會清晰瞭解組織運作情況,未來可以將會議改為公開進行,並引入定期報告制度,編制年度報告,向公眾與媒體公開,接受社會監督。此外,民意測驗、座談會、聽證會等多元形式的運作也必須得到重視。

  總之,不同層次、不同類型的諮詢機構以獨立或協作方式發揮不同的功能,從而相互彌補、相互促進,形成諮詢機制的整體性功能。

  還需要指出的是,在對諮詢組織不斷提出新要求的同時,也必須考慮到對組織成員的回報問題。本澳不同諮詢組織的功能和性質不同,運作模式亦不盡相同,但成員都是以兼任的方式為特區服務,規範相關諮詢組織的設立的法律法規亦有訂明向有關成員發放報酬的標準。此等報酬都是象徵性的,例如,有根據《公共行政工作人員通則》第215條的規定按出席會議的次數發放出席費的,以目前每一薪俸點66元計算,非官方的社會人士和專家學者出席每次會議可獲發放澳門幣660元的報酬,如屬官方代表,例如領導及主管級官員一般情況下都無權收取出席費的。從實際數目上看,諮詢組織成員的金錢收入並不高,而為了激勵和回報這些為澳門發展殫精竭慮的各界專業人士,是否需要在其他方面予以照顧值得思考。


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