對公務員實施精兵簡政提高士氣刻不容緩

  博言

  對公務員管理的問題是近期社會各界熱議關注的話題,就連行政長官崔世安在近日作新一年度的施政報告中指出,新一屆政府高度重視精兵簡政,落實精兵簡政是特區政府施政的重點,將放在優先次序。可見,對於公務員隊伍的管理在行政改革方面已經到刻不容緩的地步,或許這也是澳門回歸將至十六周年及行政改革最佳時期,也體現以崔特首為首的特區政府推動改革創新的新表現,與時迸進對公務員隊伍的管理制度展開改革,相信這也是適時適度的時候,實施精兵簡政不僅有利於提高公務員隊伍的士氣,更是配合得到中央政府所推出的簡政政策方針。

  眾所周知,如今,「精兵簡政」即將出現在二0一五年的施政藍圖中,社會期待特區政府可以盡快拿出確實可行的方案以此提升政府的整體績效。然而,現時本澳公務員人數,由二00一年的一點七萬增加至二0一三年的二點九萬。而據數字顯示,澳門公務員佔總人口的百分比(百分之四點五)和佔就業人口的百分比(百分之七點五)都較亞洲四小龍為高,超出平均值(百分之二)和(百分之三點六)。新加坡是首屈一指的國家,其公務員佔總人口的百分比僅為百分之二點六,佔就業人口的百分比約百分之四(與香港相若)。 本澳今年的公務員人數將會增至接近3.5萬人,預計會在今年新聘請2200多人。特別過去以來一直存在有公務員不作為的情況,對於再增加這麼多的公務員人數,有居民自然會計算,更是對於那些不作為部門及某些公務員所產生的怨氣,社會的聲音不斷。雖然講本澳回歸接近十六年,人口也不斷增加,需要更多的公務員來為居民服務,但是管理團隊人數並非一件好事。正如有立法會議員所言的,公務員隊伍中出現了一群“冗員”,他們被“安置”在不同的公共部門及機構,這些“冗員”以及其他於特區成立後已累積的同類人員,不應繼續被視為“無作為的人力資源”,被調派到一些教育機構,如同擺放在“飾櫃”或打入“冷宮”。應當因應學歷、工作經驗及個人勞動合同所訂的相關薪酬,更妥善及合理地利用這批人員。市民要得到的是優質的公共服務。優質服務的提供全賴於不斷改善和具透明度的管理,防止人力物力的浪費。很多公共部門和機構都急須按照新的權限和需要進行合理的重組。

  對於公務員隊伍的管理問題,其實特區政府方面也是急在心中。行政長官崔世安日前也提出,落實精兵簡政是特區政府施政的重點。今年要落實對整個公共行政架構職能重組和轉移合併的綜合研究,並改善跨部門合作機制,提升公共行政效率。他並強調,公務員是澳門特區政府寶貴的人力資源財富,十分珍惜。今年全面檢討中央招聘制度的入職及分配,研究修訂《公務人員職程制度》,重新評估各級公務人員,特別是基層公務員的薪酬水準和購買能力,適時推出相應的補助和福利措施。同時,發揮公務員薪酬評議會的職能,開展「公務人員分級調薪制度」的研究,充分調動公務人員的積極性。優化培訓工作的質量,提升公務人員素質,更好地為特區建設服務。落實建立各級政府部門的責任制,增強各級官員的責任意識,明確其施政責任,確保政策協調落實。完善領導官員績效評審制度,實現官員問責制度與領導官員績效評審制度的結合,形成「績效導向」和「權責相當」的行政文化。

  對於社會所關注公務員隊伍需要“瘦身”的問題,作為主管公務員行政法務司司長陳海帆近日在立法會上作首份施政報告時,其的頭陣焦點落在精兵簡政、行政架構重組方面。 陳司長也透露,行政法務範疇先從民署的文化和體育職能劃分做起,並於今年完成檢討法務局和法改局的職能,希望先從法務範疇展開工作,以點帶面,帶動其他範疇開展重整架構工作。因應實際情況,平衡促進發展與控制規模的關係,積極落實與精兵簡政相關的各項工作:一方面透過理順政府部門之間的職能關係,使之權責清晰、相互協調、程式簡化、資訊共用,做到既節省資源,又能整體提升施政績效。同時建立一支具備應有的行政能力、更精銳、更能有效落實施政計劃的工作人員隊伍,配合完善的人員管理制度和激勵機制,促進公務人員提升積極性,增強公共部門依法施政的能力。精兵簡政將有四大工作,包括推動行政架構調整、提升行政效率、優化公職人員管理、提升公務員依法施政能力。推動行政架構重整方面,在行政法務範疇將以點帶面,先從民署的文化和體育職能劃分做起,並於今年完成檢討法務局和法改局的職能,希望先從法務範疇展開工作,帶動其他範疇開展架構重整工作。強調並非單是行政法務範疇精兵簡政,即將從整個政府層面出發,行政法務範疇研究五司範疇現時的架構現況,並提出檢討方向,作為政府日後制訂總體政策的基礎及參考。她期望社會理解架構重整是一項較複雜的工程,包括各範疇的部門職能、人資配備、架構、各項目措施安排、財政轉移等,同時涉及修改大量法律法規,單是民署將文化、體育職能轉移,已涉及修改八個法律法規,當局正密鑼緊鼓準備。強調法務部門“不會似裝修咁要關門才重組”,重組時不會影響所有立法工作,不會損害現時的人員利益。形容精兵簡政不等於裁員,不能令服務素質下降。公共行政改革每一環節環環相扣,“人”是其中一個重要因素。過去十五年特區的施政工作中,公務員為特區發展作出重大貢獻,有目共睹。公務員是政府寶貴資源,政府重視公務員訴求及工作狀況。她上任後首先會見公務員團體,通過多種管道收集公務員的意見。通過瞭解公務員的訴求,發現有不少問題與現行公職制度相關,故政府決定全面檢討公職人員制度,按先易後難、輕重緩急的原則,今年重點檢討公職人員職程。

  與此同時,陳司長還形容,職程對公務員的職業生涯非常重要。在提高公務員士氣方面,將通過各項措施綜合施政,如檢討中央招聘,使投考人及招考部門均有選擇機會;修訂合同制度,實現橫向流動,豐富公務員的職業生涯,令他們有更多主動及發揮所長,加大部門用人靈活程度,達到資源善用的目的;今年會展開投訴處理機制的諮詢,以便協助部門改善管理及提高公務員的積極性;為基層公務員推出紓困關懷措施,將盡快推出三歲以下子女生活開支補助、中小學生補習補助及親屬住院補助費用等;行政公職局與退休基金會分別組成義工隊,探訪公務員及退休公務員家庭,送上關懷及必要協助。另外,通過各種培訓,提升公務員素質及執行能力,為晉升打下基礎。希望通過架構重組、檢討公職制度等一籃子改革措施,提升公務員士氣及積極性。重組現時四十六個諮詢機構是政府精兵簡政的其中一部分,行政法務範疇會先行全面分析各諮詢機構的功能和政策範疇,再由政府統籌整個重組計劃。當局亦完成檢討現行重大政策諮詢的指引。她承認,明白社會關心精兵簡政的落實時間表,但改革需時,精兵簡政是長期、複雜的工程,不可操之過急,不能一蹴而就,希望社會給予時間當局按部就班推進工作。行政法務範疇作為先行者,將展開兩個部門的職能重組,為後繼職能重組提供經驗及參考。

有專家學者指出在《關於抗日根據地軍事建設的指示》中,毛澤東指出「精兵簡政」應為:「一、政府應根據客觀物質條件及主觀經濟需要而提出計劃經濟,以求全面提高生產力,改善經濟條件,加強經濟基礎;二、在現有經濟基礎上,政府應有量入為出的統一經濟計劃;三、在財政經濟力量範圍內和不妨礙抗戰力量條件下,對於軍事實行精兵主義,加強戰鬥力,以兵皆能戰,戰必能勝為原則,避免老弱殘疾濫竽充數現象。對於政府應實行簡政主義,充實政府機構,以人少事精,勝任職責為原則,避免機關龐大,冗員充塞,浪費人力、財力等現象;四、規定供給條例,避免不必要的供給與消耗;五、提倡節約、廉潔作風,避免不應有的浪費現象。 專家學者指出,若按上述「精兵簡政」的定義,行政當局應在現有人員架構內,對行政效率的提高有利的人員就留下,無效率及不作為的就解僱,從檢討部門自身行政效率作為出發點,去實行「精兵簡政」。有議員則認為,對於特區政府實行「精兵簡政」政策,很多市民都很支持及認同,但「冰凍三尺,非一日之寒」,特區政府面對社會經濟飛躍發展的同時,而引起的民生困境以及嚴重的法律滯後等問題,行政當局有沒有作出科學的統計及評估,將來究竟需要多少人手才能有效解決政府及市民現實存在的問題?怎麼才算「精兵簡政」?等等的問題,真是讓特區政府在真正實施“精兵簡將”之際,相信會存在一定的困難,更不能空口講白話。

  對於本澳現時公務員隊伍管理的制度問題,有議員就一針見血地指出其中的痛處。有議員指出,如何能真正做到精兵?有道是強將手下無弱兵,若將不強,何來精兵?將強不強,如何體現?官員評核實行多年,從未見成效,皆因缺透明度。針對局級官員來說,零九年制訂的第15/2009號法律「領導及主管人員通則的基本規定」,其第十四條(領導人員的工作表現評審) 已有規定,「領導人員每年須接受工作表現評審」,此一評審結果將影響到行政長官對官員之委任續期甚至作出終止其定期委任之決定。問題是,局級人員的表現根據甚麼指標作評核、評核的結果是優是劣、評核的優劣對該名官員的實際影響,甚至到底這個評核制度有否依法進行?官員有否真的被評核,公眾都不知道!據說在2013年開始,政府建立「政府績效治理制度」,而首先開始實行的是「領導官員的績效評審制度」,目的在於「從制度上提升政府的施政效能」。可是,兩年過去了,「領導官員的績效評審制度」不知進行如何。而去年曾說要引入第三方評審,同樣不知所謂。如今又變成「引入中立機構評審元素」,招數概念層出不窮但公眾卻看不到半點的進步。另外,要精兵,公職人員五花八門的聘用模式,令同在公職卻同工不同酬,薪酬福利天淵之別。不患寡而患不均,不少公務員亦因此而憤憤不平,自覺低人一等,士氣受挫。試問如何強得起來?毫無疑問,五花八門聘用方式,及編制內外人數差距懸殊,都是前朝政府遺留下來的。但若如今是回歸的三五年,蕭規曹隨不敢有變還說得過去。但回歸十五年仍說這是歷史遺留下來問題卻是極為滑稽。要精兵,理順聘用模式,體現公平原則,提高士氣,是刻不容緩。同時,還有,公職人員退休後,面對兩種天壞之別的待遇。實行退休金制度的,足年資者全份、不足年資者亦按比例獲取退休金,而且現職公務員加薪他們也加薪,房津等福利亦拿足。對這些為澳門服務多年的,甚至貢獻了人生最寶貴的歲月的公務員,這些都是應得的。但另一批同樣服務的公務員,卻因為沒有納入退休金制度,而僅是有公積金的人,卻同人不同命。由於公積金實行時間不長,現時退休或已退休的能從積的公積金並不多,固然不足養老。而更慘的是一旦離職連房津及種種福利都沒有了,面對住屋費用高昂,靠那少少的公積金,立時陷入困境。

  社會批評政府部門架床疊屋、人員臃腫,部門各自為政,行政效率和部門、人數增加背道而馳,社會高度關注政府提出的精兵簡政。也有立法會議員認為行政機關的預算和人力資源過大,官僚作風令市民厭惡。他建議儘快遏止官僚作風,以提升決策回應能力和工作效率,並要求新一屆政府“善治善政”,“精兵簡政”。其中,立法會副主席林香生日前指出現時公務員達三萬一千多人,質疑如何“盤活”公務員隊伍?現時超過一半具大學學歷,但如何能做到“有為有位”的公僕精神?認為雖然目前本澳的公職法律多達七種,但缺乏有關機制,認為有需要深入檢討,而非只顧修改職程,最終形成攀比。同意在不影響公務員就業、福利的前提下完善本澳公務員職程法律。立法議員陳明金指近年公務人員人數不斷擴大,政府開支大增。根據公務人員反映,公共部門內出現職位錯配,形成高級工作由低級公務員執行,高級公務員反而只擔任低等工作,拖低行政效率。另外,原可由一人擔任的工作則由多人負責,部分部門出現人員比辦公室多。並批評部分官員任人為親,個別部門內的“契爺文化”仍然盛行。相信政府是意識到問題而提出“精兵簡政”理念。陳明金並表示,公務員編制內、合同制的區別,在現有制度下,合同制公務員只能“一個蘿蔔一個坑”,無法橫向調動,一旦被委任為領導或主管,就會失去合同人員的身份,委任期一結束,就變成失業。他指這種制度安排,導致一有新的服務推出,就要增加一批新人,使公務員人數不斷膨脹,也嚴重阻礙合同制公務員向上流動。認為任免官員要權責相當,問責與激勵並行。此外,議員施家倫日前也認為,新一屆政府應重視“善治善政”,表示會落實“精兵簡政”的施政目標。然而,2015 年預計會再增聘2500 多人,人員繼續大幅膨脹,精兵簡政到底如何落實,市民很疑惑。當局落實“精兵簡政”這個施政目標的時候,不能僅僅著眼於公務人員數量的控制,更重要的是要從清晰職權、優化機制、完善法律、清理不必要程式入手,將日常行政中碰到的法律障礙、職權困難、機制弊端、程式問題減到最少,從減少工作總量優化施政效能入手,才能真正達到減人數、增效能的目標。

 對於政府當局所提出精兵簡政的施政方針,有意見認為可透過部門合併和外判服務,解決職能重疊,騰出更多人員處理不同問題,達致精兵簡政的效果。有學者認為透過外判服務,可避免出現同時提供服務和監管服務等權責不清情況。最重要是提升公共服務質素,滿足社會需求。更有學者認為,精兵簡政是提升公共服務的一個途徑,而不是一個目標,並非政府規模越少越好,若太小未必能滿足社會需求,會衍生其他問題,但人員多亦會造成職能重疊。政府外判某些服務,透過市場競爭機制,令架構發展理想化,透過外判工作容易處理一些角色問題,避免出現同時提供服務和監管服務等權責不清情況。政府應要瞭解市民對政府服務滿意度,再作科學調整。現在大部份公務員都是編制外的人,如何好好利用這部份的,給某些發揮不了職能或希望在社會發揮作用的公務員,讓他們提前退休。同時政府可透過平調機制,把人手適當分配到有需要的部門。在"精兵簡政"方面,希望用最少的人辦最多的事,例如應充分利用內部人員調配,更合理、更方便、更科學進行人員配置。

  因此,對於本澳公務員的精兵簡政問題,除了需要壓縮人員編制,但相信社會不希望出現好不容易裁了一些冗員,卻不多久又像割韭菜一樣,割了一批,又長出一批。這樣就會出現與“政”未能“簡”、“兵”未能“精”分不開,官民比例失調,“坐無事之人而食有限之祿”。在這樣的情況下,首要任務是“精兵簡政”,“救官冗之弊”。倘若原有的“官冗”還未解除決,又嘩啦啦地增加一批政府雇員,儘管不是終身制,但一樣用的是公帑,就會使政府“冗”上加“冗”,納稅人負擔重上加重,嚴重的話甚至造成廣大居民對公務員的管理機制失去信心。


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