2013年《澳門特別行政區基本法》實施大事述評

《澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)於1993年3月31日由第八屆全國人民代表大會第一次會議通過,並於同日由中華人民共和國主席令第3號公佈,自1999年12月20日起開始實施。14年來,《澳門基本法》的成功實踐,充分証明“一國兩制”具有旺盛的生命力和光明的前景。本文試圖擇取2013年《澳門基本法》實施的重點和熱點議題進行分析評述,以展示當年基本法實施的基本概貌。

一、澳門公職人員首次財產公示

2013年1月3日,澳門立法會細則性討論及表決通過第01/2013號法律。該法律是對2003年通過的第13/2003號法律《財產申報》的修訂。2011年12月15日,該法草案被引介於立法會全體大會,並於當日作一般性討論和表決。2012年11月16日和2012年12月4日,該法草案兩次作出修訂後形成法案修改文本。澳門立法會第一常設委員會討論並提交意見書後,2013年1月3日澳門立法會作細則性討論後表決通過。修訂後,第13/2003號法律的名稱由“財產申報”更改為“財產及利益申報法律制度”。該法規定了需要申報財產及利益的公共職位任職者和公共行政工作人員,列明瞭財產申報的具體內容、方武、時間和地點,並規定相關人士和機構可以取閱申報書,首次建立了財產公開制度,澳門陽光政府建設邁出關鍵一步。《財產及利益申報法律制度》被稱作“陽光法案”,是澳門立法史上的重要一步,掀開了澳門廉政建設的新篇章,澳門實行20多年的財產申報制度步人一個新階段。

早在1992年8月17日,澳門立法會便制定了第13/92/M號法律,對政治職位權利人財產利益的聲明作出規定,要求立法會議員、咨詢會委員、市政機構成員等人員作出利益聲明。這一立法初次在澳門建立了財產申報制度,但財產申報的主體限於議員等狹小範圍。1998年6月29日,澳門公佈第3/98/M號法律,同時廢除第13/92/M號法律,規定政治職位及公共職位之任職者、公共行政之公務員、服務人員及其他工作人員必須提交一份收益及財產利益聲明書。經由此次立法,需要申報人員的範圍被大幅度地擴展至包括總督、政務司、反貪汙暨反行政違法性高級專員、司法官員、本地區公共行政機關(包括自治機關、基金、公共機構以及市政機構)的領導及主管人員、公務法人的領導、行政或管理機關的主席及成員、公用範疇的財產經營企業的管理人員、代表本地區的行政人員及政府代表、其他等同領導及主管職位者(尤其是辦公室主任、顧問及技術顧問)、一般公共行政工作人員(包括自治機關、基金、公共機構以及市政機構中的確定性委任或定期委任的公務員、臨時委任或以編制外合同制度聘用的服務人員、以合同聘用的人員,尤其是以散位制度及個人工作合同聘用者、澳門保安部隊文職人員或軍事化人員)。回歸前的這項立法的最大貢獻是將財產申報作為一項普遍的制度,覆蓋澳門幾乎所有的主要公職人員。2003年7月28日,澳門公佈第11/2003號法律《財產申報》,廢止第3/98/M號法律。作為回歸後的立法,該法根據《澳門基本法》的規定,將需要財產申報的人員明確為行政長官及主要、官員、立法會議員、司法官員、行政會成員、公共行政部門(包括自治部門、自治基金及其他公務法人)的領導、主管人員,以及其領導、行政管理、管理和監察等機關的主席及成員、公營企業、公共資本企業、公共資本占多數出資額企業、公共財產的特許企業的行政管理機關及監督機關的任職者、代表澳門的官方董事及政府代表、其他等同領導及主管職位者,尤其是辦公室主任、顧問及技術顧問以及被視為公共行政工作人員的人。經由此次修訂,澳門財產申報的義務主體與《澳門基本法》的規定銜接度更高,範圍進一步擴展,囊括了澳門絕大部分公職或類同公職人員。10年之後的2013年修訂,進一步在立法用語上完善了申報主體的範圍,如將2003年立法中的第二條之二中的(五)修訂為“包括自治部門、自治基金及其他公務法人在內的公共行政部門的領導及主管人員,以及該等公共行政部門的領導、行政管理、管理及監察關的主席及成員”,將該條中的(六)修訂為“公營企業、公共資本企業或公共資本占多數出資額的企業,以及公產的特許企業的行政管理機關或監察機關的任職者”,將該條中的(八)更改為“其他等同領導及主管職位的任職者,尤其是辦公室主任及顧問”。經由這次修訂,澳門法律中財產申報主體範圍的表述更為準確和明確。

本次修訂中最令人矚目者莫過於財產公開制度,並與原有的申報取閱制度一道,強化了對知情權的保障。自第13/92/M號法律在財產申報制度建立始,澳門便確立了財產申報書的取閱制度。1992年的第13/92/M號法律規定財產利益申明由四部分組成:第一部分為申明人個人識別資料;第二部分主要為職務或者其他經營收入;第三部分主要為相關費用支出及境外資助收人情況;第四部分為資產狀況。根據法律的規定,對第一及第二部分可以在法院辦事處自由取閱;對第三部分,在法院院長許可下,聲明人、在其有關職能內的任何公共實體、表明獲悉有關資料是重要的且屬其正當權益的任何自然人或法人,可以取閱;對第四部分,基於解決司法上的爭議所需,或者刑事案件尋找真相所需,在獲得高等法院裁決作出許可後方能取閱。該法亦規定,在特殊情況下,高等法院在特定人的申請下,可以通過其官方通知公佈財產申明。不難發現,澳門在建立財產申報制度之初,便無意讓公眾知曉財產申報義務人的財產狀況,取閱制度的確立只在於滿足公共利益的需要,公眾的知情權完全讓位於公眾人物的隱私權。第3/98/M號法律建立的取閱制度與前部法律的規定並無本質上的差別。該法甚至更為嚴格地規定,任何自然人或法人,在提交申請書且申請書中載明以顯示得知聲明資料的重要正當權益的具體事實、附有証明所引述利益的檔以及一份証實知悉未經許可透露或透露與欲取得者不符的資料所負的民事及刑事責任的聲明書的情況下,在事先取得終審法院院長或反貪汙暨反行政違法性高級專員的許可後,可以取閱第三和第四部分申報聲明內容。這一規定對非公職機構人員的取閱設定了嚴格的舉証任務和程式要求,無異于禁止公民的取閱,並且幾乎被第11/2003號法律《財產申報》原封不動地延續。這一立法狀況在2013年的立法中得到根本的扭轉。

一方面,這次修訂明確規定行政長官及主要官員;、立法會議員;、司法官員、行政會成員、辦公室主任包括自治部門、自治基金及其他公務法人在內的公共行政部門的局長及副局長,又或等同局長及副局長職位的任職者,以及該等公共行政部門的領導、行政管理、管理及監察機關的主席及成員、公營企業、公共資本企業或公共資本占多數出資額的企業,以及公產的特許企業的行政管理機關及監察機關的任職者的財產及利益申報書第四部分必須公開,而申報書第四部分的主要內容是申報者擁有的不動產、商業企業或工業場所、在合夥或公司的股份、出資或其他的資本參與,以及在任何非營利組織擔任的職務。這一規定表明,行政長官等主要公務人員必須公開其財產,不論這些財產所居何處,亦不論這些財產透過何人做居中人擁有。

另一方面,該法對取閱制度作出修訂,規定申報書第一和第四部分可自由取閱,而其他取閱制度基本不變。經由上述的修訂,主要公職人員的財產狀況將被主動公開,澳門居民可以基於需要自由取閱,從根本上扭轉了2003年及此前立法確立的取閱制度過度限制知情權的狀況。

澳門2013年財產公開立法,是對澳門社會的回應。自回歸以來,澳門社會要求公務人員公開財產的呼聲漸高,“歐文龍案”爆發後。澳門社會對財產公開問題展開了熱烈的討論,崔世安在競選特首時、在上任行政長官後承諾並實質性地推進了陽光政府建設,採取了多項舉措,如設立政府發言人和新聞暨公共關系協調員,統籌政府資訊發放、回應媒體查詢,完善“廉政公署人員紀律監察委員會”和強化行政申訴職能等,啟動修訂《出版法》和《視聽廣播法》,頒布《澳門特別行政區主要官員通則》行政法規及公佈《澳門特別行政區主要官員守則》等規範性檔。在所有的措施中,第01/2013號法律無疑是最具革新意義的一項,可謂澳門陽光政府建設的里程碑。陽光政府建設是一個漫長的過程,澳門歷經財產申報20年,意圖一朝實現財產的高度公開,並不容易。事實上,是次修法所確立的財產公開制度相當溫和,如對於不動產,只公開其數目、性質及用途,地點、物業登記記錄及價值等數據不公開,又如申報書第二部分內容所涵括的動產並不在主動公開的範圍之內。

  財產公開和陽光政府建設的立足點當是公民的知情權保障,公民唯有掌控充分的政府資訊,方能有的放矢地監督政府及官員。澳門財產公開制度對官員不動產資訊的過度保障,使得政府透明度大打折扣,也會削減財產公開這一“治官之術”的威懾力,因此不可寄望這一紙法案能從根本上改變澳門政府和政治的現狀。盡管該法的通過將產生強大的倒逼效應,進而推動澳門政府制定更為透明的財產公開法案,但澳門陽光政府建設若要達到一些國家的較高水準,仍任重道遠,且必須從官員財產公開和政府資訊公開兩處進行系統性改革,方能有效地遏制弊政。

二、澳門首次《人權公約》實施報告獲聯合國人權事務委員會通過

2013年3月18日至19日,澳門在日內瓦就實施《公民權利和政治權利國際公約》有關規定的首次報告接受聯合國人權事務委員會審議。首日,中國常駐聯合國日內瓦辦事處和瑞士其他國際組織代表劉振民大使在審議時做開場發言,介紹了中國在澳門特區落實“一國兩制”方針的實踐和澳門接受人權事務委員會審議的有關安排。澳門特區政府代表團團長、行政法務司司長陳麗敏在會議上概要介紹了澳門特區執行《公民權利和政治權利國際公約》所採取的一些主要措施和進展情況。代表團副團長、法律改革及國際法事務局局長朱琳琳就人權事務委員會在問題清單中提出的問題及多個領域的發展作了簡要闡述。次日,代表團繼續出席在瑞士日內瓦舉行的聯合國人權事務委員會第二輪會議,就委員會審議澳門特區執行《公民權利和政治權利國際公約》的情況回應委員的提問,委員的提問主要涉及就業、出入境自由、資訊自由、對兒童和婦女的保護、在法律程式上的權利等問題。澳門的首份報告內容翔實,資料豐富,代表團對多個問題的解答詳盡,有助於人權事務委員會深人瞭解澳門特區的情況,獲得聯合國人權事務委員會主席和多位委員的肯定。3月28日,聯合國人權事務委員會就澳門落實《公民權利和政治權利國際公約》的相關規定發表了結論性意見。該結論性意見表示,人權事務委員會與澳門政府代表團進行了具有建設性的交流,對此感到滿意。人權事務委員會贊揚澳門特區政府為保障人權而採用的措施和努力,包括加入多項保障人權的國際公約,例如,《兒童權利公約關于兒童捲入武裝沖突問題的任擇議定書》及《兒童權利公約關於買賣兒童、兒童賣淫和兒童色情製品問題的任擇議定書》、《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約關於預防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為的補充議定書》以從《殘疾人權利公約》。人權事務委員會同時贊揚澳門特區政府在保護難民、打擊販賣人口及協助違法青少年矯治和重返社會等重要範疇中進行立法,包括制定第1/2004號法律《承認及喪失難民地位制度》、第2/2007號法律《違法青少年教育監管制度》以及第6/2008號法律《打擊販賣人口犯罪》。另外,人權事務委員會對《公民權利與政治權利國際公約》在澳門的實施提出相關的建議,並表達了若干疑問。

澳門特區政府感謝並尊重委員會的意見,並對人權事務委員會提出的如下問題和建議一一作出回應:(1)關於《澳門基本法》的解釋。人權事務委員會認為《澳門基本法》的解釋需服從全國人大常委會,這一現狀似乎不同尋常,澳門應有相應立法機關來解讀其法條。對此,澳門特區政府強調《澳門基本法》的解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會,該權力的行使並不會對澳門特區的司法獨立、法治或高度自治有任何影響。自從澳門特區成立以來,終審法院從來沒有根據《香港基本法》第143條提請全國人民代表大會常務委員會對《澳門基本法》的條文作出解釋。(2)對撤回《公民權利與政治權利國際公約》第25條b項保留的建議,澳門特區政府並不贊同,認為《公民權利與政治權利國際公約》並沒有禁止保留,該保留並不違反條約目的及宗旨,中國政府就《公民權利與政治權利國際公約》繼續適用於澳門特區一事照會公約保存機關時作出的四點聲明,符合相關國際法規則。澳門特區的選舉制度根據《澳門基本法》及《全國人民代表大會常務委員會關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》制定,符合澳門特區的實際情況,與《公民權利與政治權利國際公約》適用於澳門特區的有關規定並無任何抵觸。(3)對設立獨立人權監督機構的建議,澳門特區政府認為並無建立這一機構的需要。澳門享有獨立的司法權,配合現有的專責機構,如廉政公署、個人資料保護辦公室、在不同領域,包括打擊人口販賣、警務、婦女權益等設立的相關委員會或組織及將於4月1日生效的司法援助制度,人權已得到充分保障。廉政公署的組織法在2012年修改後,除了維持其“申訴專員”的功能,亦加強了其促使人的權利、自由、保障與正當利益受保護的職能。作為澳門特區的首長,行政長官代表澳門,因此由行政長官任命廉政專員並不會影響廉政公署的獨立性。澳門特區有健全及獨立的司法體制,市民認為其權利受到侵犯,可直接援引《公民權利與政治權利國際公約》條文在法院提出訴訟;倘經濟能力不足,可申請司法援助以確保其可透過司法訴訟取得或維護其依法受保護的權益。(4)關於人權事務委員會對澳門特區拒絕記者入境一事表達疑問的事宜,澳門特區政府重申新聞工作者在澳門完全享有新聞自由和采訪自由,自由進出澳門,境內自由采訪,不需要向官方通報或登記。有關人士被拒入境並不是由於其記者的身份,而是治安當局認為准備入境的旅客可能影響內部保安,依法禁止其入境。在《澳門基本法》和《澳門出版的保障下,澳門特區的媒體完全享有新聞自由、言論自由和采編自主。事實上,回歸後澳門的傳媒業繼續蓬勃發展,無論是從媒體單位的數量,還是從對特區的政治、經濟、社會、民生等各領域的問題的討論,都在不斷增加。(5)對誹謗罪非刑事化的建議,澳門特區政府認為法律需保障各種權利,名譽權是一項重要的個人權利,刑法有需要防範對名譽的侵害,並對犯罪人作出相應的懲罰。(6)關於人權事務委員會對集會自由的疑問,澳門特區政府指出,《澳門基本法》第27條訂明所有居民享有集會自由,舉行公共集會及示威的權利受第2/93/M號法律保障;居民有權在和平及不攜有武器的情況下進行集會,而無須任何預先許可。(7)對不以正式合同聘請外地雇員的問題,澳門政府強調,根據第21/2009號法律《聘用外地雇員法》第23條規定,與外地雇員的勞動合同須以書面方武訂立。

基於澳門的特殊歷史,《澳門基本法》規定《公民權利與政治權利國際公約》適用於澳門的有關規定繼續有效,通過澳門的法律予以實施,但中國並非《公民權利與政治權利國際公約》的締約國,本無須向人權事務委員會報告《公民權利與政治權利國際公約》在澳門的實施情況。此次中國政府首次主動向人權事務委員會轉交澳門實施《公民權利與政治權利國際公約》的報告,既有助於國際社會瞭解澳門的人權保障實況,亦必將促進澳門的人權保障,更可能使回歸後的《公民權利與政治權利國際公約》實施報告常態化,最終形成有力的外部監督。人權事務委員會高度贊揚了澳門的人權保障,亦提出澳門回歸以來面臨的一些挑戰,這些問題涉及澳門人權保障中的司法獨立、民主發展、人權監察、表達自由和勞動權保障等議題。這些問題是澳門人權保障的重大挑戰。《澳門基本法》僅在第143條中規定了澳門法院在審理案件時解釋《澳門基本法》和提請全國人大常委會解釋《澳門基本法》的問題,澳門回歸後未見終審法院提請全國人大常委會解釋,而澳門社會關於行政法規審查以及法院違反基本法審查權的爭議事實上涉及解釋權問題。另外,全國人大常委會關于《澳門基本法》兩個附件的解釋由行政長官崔世安以“致吳邦國委員長的函”的形式於2011年提出,並非《澳門基本法》兩個附件規定的時間節點“2009年”,《澳門基本法》的解釋並未形成明確的機制,未來仍可能點爆此類問題的爭議。2013年澳門立法會產生辦法和2014年澳門行政長官產生辦法已被修訂,大幅度地提升了民主參與的程度,但《澳門基本法》未明確澳門行政長官和立法會的選舉辦法改革的目標,這也是澳門民主政治發展中的核心問題,可能在未來的政制改革中引發重大的爭議。澳門司法機關享有獨立的司法權和終審權,廉政公署獨立行使職權,檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能,不受任何干涉,這些機制是澳門人權保障的重要支柱,但歐文龍案和“永久墓地案”中行政法務司司長有瀆職嫌疑卻未被追究法律責任,均顯示了上述監督機制薄弱的一面。行政長官任命的立法會選舉委員會委員譚偉文因卷人“永久墓地案”,涉嫌瀆職被起訴並被停職,最終辭職,則進一步地凸顯了澳門公權監督的問題。總體上,澳門人權保障的關鍵仍在於強化對公權運行的監督。

三。行政長官施政報告在繼承中創新

2012年11月13日,澳門行政長官發布2013財政年度施政報告“增進民生福祉,立足長遠發展”。根據該報告的安排,2013年的三大施政重點分別是“構建施政長效機制,共建共用發展成果,加大資源投入,優先民生工程,採取適切措施,全面關顧民生”、“建設世界旅遊休閑中心,推動經濟適度多元發展”、“強化政府運作機制,提升公共行政效能”。自1999年回歸以來,澳門行政長官每年均發布施政報告,對新一財政年度的各個領域的施政工作作出統籌安排。總體上,澳門政府施政主要從經濟發展、民生建設和政制改革三個方面展開。2013年施政報告的內容與過去10多年的施政並無根本上的差別,同樣主要集中於經濟發展、民生建設和政制改革三個方面。

澳門政府施政報告在較長一段時間內一直以“經濟發展”為主題。澳門回歸前經濟低迷,本地生產總值連續4年負增長,社會治安惡化。行政長官何厚鏵曾言,“特區剛成立時,許多方面都是從零開始,有些範疇更是從負數起步”。在回歸的頭3年,行政長官更為關注經濟發展基礎的建立和夯實,如2000年和2001年的施政報告均以“固本培元,穩健發展”為政府整體政策的基本目標;2002年施政報告提出要刺激經濟,助民解困;2003年施政報告提出要落實經濟發展規劃,積極促進經營就業。在經濟發展取得相當成果、經濟總量達到一定規模後,行政長官便更為關注產業結構、發展質量和持續發展的問題,如2004年施政報告更為關注產業結構優化和經濟發展;2005年施政報告提出積極穩固經濟基礎,確保持續發展;2006年施政報告提出促進經濟建設,提升發展素質;2007年施政報告明確提出支持中小企業發展;2008年和2009年施政報告提出推進適應多元的經濟結構;2010年施政報告提出加快經濟多元進程,統籌產業協調發展;2011年施政報告提出推動區域合作發展,實現經濟適應多元;2012年施政報告提出立足自身優勢,實現發展目標。澳門政府施政經歷了從回歸初期強調恢復經濟發展基礎,刺激經濟快速發展到經濟總量和發展速度快速攀升後強調經濟發展質量、產業結構多元,各行業協調發展的重大轉變;2013年施政報告延續了這一轉變,將重點置於通過建設世界旅遊休閑中心,推動經濟適度多元發展。


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