2013年《澳門特別行政區基本法》實施大事述評

葉海波

民生問題逐漸佔據施政報告的首位。在回歸後頭幾年,如2000年、2001年和2002年的施政報告中,行政長官零星地提出完善醫療系統、保障市民健康,利用福利資源,回應市民實際需要、發展經濟解決就業問題、改善生活質量等民生發展主張,但這些主張尚屬於被動應對的層面。2008年,行政長官在實施報告中明確提出全力推進民生改善、合理分享發展成果的政策,並對緩解住房壓力、整治市內交通、推進城市規劃和創新社保安排等問題作出具體安排。2009年的行政長官施政報告更是明確提出全力保障民生的施政安排。在2010年和2011年的施政報告中,民生問題則成為施政的首要關注點。2012年施政報告更是將提高民生綜合水準作為施政的總體目標。在澳門經濟飛速發展的情況下,民生問題逐漸上升為澳門政府施政的首要和核心問題,這也是經濟發展並實現發展成果由人民共用原則的必然要求。2013年施政報告延續了2012年的安排,將增進民生福祉、立足長遠發展作為施政的總體目標,並提出通過具有長效的施政機制,促成發展成果共用的目標。

政制改革長期被施政報告作為發展經濟、改善民生的保障性措施。為了給經濟發展創造良好條件,在回歸後的第一年,行政長官便在2000年的施政報告中提出要維護司法獨立,鞏固法律體系,加強行政與立法的合作,完善架構,提高效率。隨後幾年的施政報告中,行政長官重點強調行政改革,如2001年和2002年,行政長官在施政報告中提出強化公僕觀念,提高行政效率,落實重大改革。2003年,行政長官正式提出推進行政改革,提升服務水準。2004年、2005年和2007年,行政長官將深化行政改革、改革吏治、建設公平社會作為施政報告的首個重點。行政長官崔世安則首次於2010年提出陽光政府建設的目標,2011年施政報告甚至將“科學施政”作為整個施政報告的總體目標之一。另外,2011年和2012年,行政長官在行政改革的基礎上進一步地提出政制改革的目標,將行政長官選舉辦法和立法會選舉辦法的修改列入工作議程。大體上,澳門特區政府在推進政制改革時,首先從行政效率和一些必備制度人手,強調行政效率、管治效果和廉潔政府,並在適當的時候討論行政長官和立法會議員的選舉改革問題。在行政長官和立法會兩個選舉辦法的修改完成後,2013年施政報告再度提出強化政府運作機制,提升政府效能。

澳門回歸以來,首先面臨的是恢復經濟和發展經濟的問題,同時行政改革和法制發展亦十分緊迫。經過14年的努力,澳門經濟發展成效顯著,政制改革亦邁出較大的步伐。當下,澳門面臨的主要問題是經濟發展過度依賴於博彩業,行政權過於強勢,政府透明度和施政的科學性仍有待提高。同時,如何讓經濟發展成果惠及居民,亦是一個現實問題。對行政長官施政報告的回顧顯示,每一財政年度的行政長官施政報告均涉及民生、經濟和政制的問題,各年度對施政的重點又分別作出不同的安排,這或許是現實變化的必然要求。但有些現實問題具有系統性和長期性,短期的施政努力難以從根本上解決問題,因此有必要持續地在多個年度的施政報告中對同一問題進行重點性的施政安排。2013年及以前的施政報告,雖在內容總體上圍繞經濟、民生和政制三者展開,但每年的施政重點又各不相同,對前一年度施政的總結略顯簡單,未直面施政目標的實現情況和施政方案的執行過程,更未清晰地指明澳門社會存在的需要解決的重大問題,施政報告的針對性並不強。如何針對澳門實際存在的問題,有針對性和連貫性地實施對策是施政報告的關鍵。

與既往的施政報告相比,在形式和內容安排上,2013年施政報告頗具特色,表現出創新的一面。既往的施政報告多以上年度施政回顧開章,續之以本年度施政要點和安排,最後附之以結語。2013年施政報告接近2007年施政報告的體例,在回顧上年度施政之後,概述本年度施政重點,同時附上各個領域的具體施政方針和施政時間表,對行政法務、經濟財政、保安、社會文化、運輸工作、廉政公署和審計公署七個領域的具體施政內容和完成期限作了更為詳細的安排。這些安排十分具體和具針對性及可操作性,如開展第1期“中葡文翻譯及傳譯學習計劃”及“中葡文翻譯及傳譯培訓計劃”第4期課程,2013年內完成對1976年到1999年12月19日間頒布的2123項原有法律及法令的清理,設立“基本法專題網頁”向市民呈現有關《澳門基本法》的各項咨詢,等等。具體施政方針和完成時間的引入,使得施政報告兼具施政指引和工作計劃的特點,強化了政府施政的明確性,便於民眾對政府施政的監督。這項嘗試無疑是擺脫施政報告空洞化的重要一步。《澳門基本法》規定澳門政府向立法會負責,定期向立法會作施政報告是政府負責的一項具體內容和方式,故行政長官應當在次年度施政總結中向立法會報告具體的施政情況。從2014年施政報告的內容看,行政長官對2013年乃至第三屆政府四年來的施政作了初步總結,但對2013年施政報告中各個領域的具體施政方針和施政時間表的具體執行情況並無具體回應,不利於立法會監督政府的施政。

四、第五屆立法會選舉如期舉行

第四屆立法會會期於2013年屆滿,澳門行政長官崔世安於2013年3月10日發布行政命令,確定9月15日為第五屆立法會選舉日。次日,澳門政府根據此前選舉的情況將各候選名單在2013年立法會選舉中的開支限額為澳門幣560餘萬元。在此前的3月4日,行政長官已發布第34/2013號行政長官批示,委任立法會選舉管理委員會的主席及委員。立法會選舉委員會隨後於3月15日公佈2013年澳門特別行政區第五屆立法會選舉的活動日程,制定第1/CAEAL/2013號指引,定出競選活動期,禁止透過商業廣告作競選宣傳以及就選舉賬目等作出指引,並於3月27日與警方代表舉行工作會議,就未來如何維持好相關選舉活動的秩序,以確保選舉程式的正常開展,達成相應的工作安排。截至7月8日遞交候選名單期限屆滿時,20個獲確認的直接選舉提名委員會和5個間接選舉提名委員會已先後依法向行政公職局遞交了候選名單及政綱,直接選舉及間接選舉的候選人數目分別為147名及12名候選人。直接選舉有151,881名選民參與投票,投票率為55.02%,其中空白票為1083張,占0.71%,廢票有4280張,占2.82%。與回歸後前三次立法會選舉相比較,在參與投票的絕對人數上,第五屆立法會選舉達到新高,幾乎是回歸前1992年的5倍多以及第二屆立法會的兩倍,但在投票率上,是次選舉比第四屆立法會選舉投票率略有降低。間接選舉五個界別的投票率分別為工商、金融界85.44%,勞工界92.04%,專業界82.93%,社會服務及教育界80.07%,文化及體育界68.18%。澳門第五屆立法會選舉如期選舉產生14名直選議員和12名間選議員。2013年第五屆立法會選舉並無太大意外。福建社團所組成的澳門民聯協進會斬獲26390張,18.02%的選票,成為票王,3位候選人當選,突破了“改良”漢狄法下每組候選人名單難以中得3個議席的阻礙,成為大贏家。以廣東五邑社團為基礎的澳粵同盟亦獲得2席。此前被高看的民主開放陣營未獲得大突破,未能實現通過分拆名單達到奪得4席的目標。

2013年立法會選舉中有三個問題值得關注。一是白、廢票問題。與前三次立法會選舉,特別是與2001年和2005年立法會選舉相比,第五屆立法會選舉中的白票和廢票率略有上升,變化不太明顯(2001年選舉中廢票2116張,占總投票數的2.53%,空白票550張,占總投票數的0.66%;2005年選舉中廢票3272張,占總投票數的2.54%,空白票660張,占總投票數的0.51%),但絕對數仍不小,二者相加為5414張。選民不熟悉投票要求因而導致廢票,不得不參加投票的部分選民故意填廢選票,均可能是廢票產生的原因。廢票亦引發訴爭。得票第13位的澳門民聯協進會宋碧琪(得票6597.5)、第14位的“新希望”梁榮仔(得票6559.5)以及落敗的第15位“新連盟,,黃升雄(得票6544.5)間的得票只相差53票,多達4000餘張的廢票引發“新希望”和“澳門發展新連盟”候選人的上訴。雖然本次和前幾次選舉中的廢票及其有效性認定未改變最終當選結果,但均對選舉結果產生了不小的沖擊,引發對選舉公正性的疑慮。澳門政府應當調查白票和廢票的成因,以採取有效的應對措施。二是賄選問題。澳門廉政公署在2006年的《有關完善立法會選舉制度的分析研究》中指出,回歸後賄選及查詢的個案大幅增加,具體方武是誘使他人作選民登記以圖影響投票意向、買賣選票、賄賂社團領導或者以捐贈社團的方武買票、公司脅迫員工投票、給選民提供飲食等但費用不計人選舉經費中、偽造社團會議記錄以增加社團在間接選舉中代表投票的人數、偷步宣傳(在規定日之前進行宣傳)、用商業廣告或其他形武宣傳、公共部門領導為候選人名單作公開宣傳。2013年選舉競選日前約一周,澳門廉政公署接到約50個投訴、查詢,20個參選組別中逾5個組別人士被邀請協助調查,顯示賄選問題的嚴重性。廉政專員建議,若發現賄選,該組別應承擔一定的法律後果,包括被剝奪當選資格、取消在參選期間享有的刑事豁免權、縮短提名確認至宣傳期的間隔、參考先進國家經驗設“熱身期”、獲提名確認的組別可在特定條件下向其所屬社團發布參選資訊、檢討投票日不能宣傳的限制、劃出投票站一定範圍不許拉票,範圍外則可宣傳,等等。這些建議頗為中肯,可操作性較強,澳門特區政府當痛下決心,厲行法治,修訂法律,力爭大幅減少並從根本上遏制賄選。三是立法會選舉委員會委員的委任問題。行政長官於3月4日委任的立法會選舉管理委員會委員--澳門民政總署管委會主席譚偉文,因捲入“永久墓地”被委任為立法會選舉委員會委員3個多月後以個人原因辭職。“永久墓地案”爆發於委任之前,對可能涉案人員的委任理當極為慎重。這一事件雖未對澳門第五屆立法會選舉造成明顯的沖擊,但澳門仍有必要檢討立法會選舉委員會委員委任制度,以杜絕此類事件的發生。

五、澳門政府廉政建設任重道遠

2010年,有澳門居民向檢察院舉報,指稱2001年12月,臨時澳門市政局在即將被撤銷的10多日前,匆忙制定內部規章《永久性墓穴租賃內部規章》,執委會主席迅速批准以每幅3.8萬澳門元批出舊西洋墳場10個永久墓地,現任行政法務司司長陳麗敏的顧問的家人即是獲批人之一。此事一經披露,即在澳門引發軒然大波。澳門廉政公署隨後介人調查。澳門檢察院在2010年接到檢舉後,亦對“永久墓地案”開立刑事偵查卷宗調查,並多次要求民政總署管委會主席譚偉文提供涉及10處“永久墓地案”的相關資料等原始檔,但譚偉文決意拖延,民政總署管委會副主席李偉農等執行人員也順應譚偉文的要求,拖延向檢察院提供有關原始檔,使檢察院無法展開必要程式。4人身為公務員,明知不可違反法律規定的與司法機關的合作義務,仍共謀合力,妨礙公正的實現,損害社會的公共利益,也損害包括檢舉人在內的利害關系人在法律上應有的權利。隨後,譚偉文等4人被控涉嫌觸犯瀆職罪而被起訴。民政總署管委會主席等4人之所以拖延、阻撓調查,其目的被認為是為拖延時間,致使相關罪行的追訴期到期,使相關人士逃脫法律的追懲。

該事件披露後,行政法務司司長陳麗敏被認為有偽造文件、瀆職及濫用職權的嫌疑。檢察院司法官于2012年12月5日作出批示,認為有跡象顯示陳麗敏曾參與實施該案所針對的犯罪或其他不法行為,命令以瀆職罪對她另行開立刑事偵查卷宗。經過偵查,檢察院於2013年1月25日批示,認為暫無充分跡象顯示有人作出瀆職行為,命令將偵查卷宗歸檔。此後,“永久墓地門”舉報人歐寶蓮獲終審法院批准成為該案的輔助人(具有作為檢察院協助人之地位),並於2013年3月18日提出預審申請。最終,澳門終審法院批示,經預審裁定,沒有充分跡象顯示行政法務司司長陳麗敏觸犯偽造文件罪、瀆職罪及濫用職權罪,根據《刑事訴訟法典》規定,決定不予起訴,案件不得上訴。至此,“永久墓地案”主要法律程式結束,但是此案仍引發對行政權監督的具體討論。

該案涉及三個方面的問題:一是公權機關濫用職權違規批給墓地;二是行政法務司長未能對該批給行為實行有效監督;三是公職人員違法阻礙對該批給行為的調查,民政總署管委會主席等4人可能為此承擔法律責任。對於批給墓地的行為,澳門廉政公署認為,前臨時市政局執委會主席批准永久墓地申請時,沒有按正常及既定程式處理,沒有客觀及清晰的准則,有度身訂造之嫌。但沒有條件証明事件中存在公職人員濫用職權,並且因當時決定批給的人員已離職,涉嫌濫用權力的追訴期已過,無法律依據追究法律和紀律責任。有意見認為,該案之所以超過追訴期限,原因在於公職人員的違法行為,因此應當比照回歸前澳葡政府撤銷新口岸7幅批地的做法,根據《澳門基本法》和“永久墓地批出原則”撤銷相關批地。若追訴超過期限明顯為人為的結果,相關機關便應當酌情扣除這段時間,展開法律上的追訴,至少應當撤銷批地。唯有如此,方能有效打擊公職人員的違法獲利行為。但廉政公署的報告亦表明,相關案件最晚應當在2006年進行追訴,因此前臨時市政局執委會主席最終被免除法律和紀律責任,與民政總署管委會主席等4人的拖延並無實質關聯。這一事件表明,刑事責任和紀律責任追究機制只是權力監督的機制之一,透明政府建設才是關鍵。

廉政公署認為行政法務司司長對前臨時市政局及現時民政總署負有監督職責,有客觀條件阻止前臨時市政局制定不公開的內部規章,違法、不合時宜地批給墓地,但行政法務司司長未能確保被監督者嚴格遵守“合法性原則”;同時,廉政公署認為行政法務司司長在事件被披露後來及時採取措施進行調查,並且在新聞通稿中未全面真實地向公眾公開全部資訊,也未依法請求行政長官委任特定人土對此展開獨立調查並公告調查結果,有明顯的不當行為。廉政公署未有建議實質性的處理措施,只是將調查結果通知行政長官,並請求行政長官批示調查報告並公告民眾。這一建議措施相當無力,客觀上放縱了瀆職行為。有報道指出,行政法務司在檢察機關調查期間,調閱墓地批給文件並遺失檔,與相關調查未能如期完成有密切關聯,廉政公署對此未作任何回應,涉嫌重大疏忽。對此有意見認為廉政公署應當進一步地展開調查,以求懲治任何違法行為,還有意見要求成立獨立調查委員會調查永久墓地批給的違法事件,並向全體澳門居民作出交代,以踐行陽光政府的原則和理念。

澳門主要官員歐文龍犯濫用職權、受賄、洗錢、財產申報的虛假聲明及財產來源不明等81項罪名成立,被判處監禁28年半,成為澳門政府成立以來因貪腐下臺的首位最高級官員。現任行政法務司司長被舉報涉嫌瀆職和濫用職權,雖最終未被追訴並承擔刑責和紀律處分,但因其作為監督機關的不作為和放任,導致違法批給墓地,則是不爭的事實。澳門立法會亦擔當監督政府的職責,啟動調查,不應對政府主要官員的不當行為坐視不管。

六、《澳門基本法》實施14周年成就斐然

2013年是《澳門基本法》頒布20周年,實施14周年。14周年來,澳門社會發生了翻天覆地的變化:一是澳門居民第一次成為澳門的主人,平等享有《澳門基本法》和法律保障的基本權利和自由。回歸之前,作為外來政權的澳葡政府主要由葡萄牙政府任命的葡萄牙人組成,並不對澳門居民負責,澳門居民的政治參與受到極大的限制。《澳門基本法》規定澳門行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命,對澳門和中央負責;立法會議員由澳門永久性居民擔任,多數議員由選舉產生。澳門回歸後依法建立了行政、立法和司法機關,進行了三任行政長官選舉和四屆立法會選舉,實現了“澳人治澳”,高度自治。二是澳門經濟歷史性地高速增長。從2000年到2012年,澳門本地生產總值從490億澳門元增加到3482億澳門元,整體經濟增長了7倍;人均本地生產總值為76588美元,在亞洲名列前茅;截至2012年,累計財政結餘超過2100億澳門元,外匯儲備達到了340.3億美元。與此同時,澳門居民個人收入成倍增長。三是社會事業蓬勃發展。在原有的社會保障制度基礎上,澳門歷史上第一次建立了惠及全體居民的社會福利制度,包括社會保障制度、中央公積金制度、社會福利制度、教育福利制度和醫療福利制度,全面提高了澳門居民的生活水準。澳門政府透過持續完善15年免費教育制度,研究制訂教育發展藍圖等一系列措施,落實“教育興澳”、“人才強澳”的施政方向;澳門免費醫療網絡覆蓋面達到世界先進水準;初級衛生保健系統被世界衛生組織譽為太平洋地區的典範;至2012年,社會工作局投放於社會服務範圍的費用超過14億元;澳門特區政府採取“現金分享計劃”、醫療券發放、加快公共房屋供應等方式,讓市民特別是貧困家庭普遍享受到經濟發展的成果。澳門文化、宗教、藝術得到充分保護和尊重。2005年,“澳門歷史城區”被列入聯合國教科文組織世界文化遺產名錄,彰顯了澳門中西方文化交融的獨特魅力。四是澳門對外交往日益擴大。截至2012年12月,中國政府與89個國家就其在澳門特區設立領事館或其駐香港特區領事館領區包括澳門或可在澳門執行領事職務達成協議;駐香港特區總領事館領區包括澳門特區或可在澳門特區執行領事職務的國家有53個;在澳門特區委派名譽領事的國家共10個;截至2013年4月,給予澳門護照免簽証或落地簽証待遇的國家和地區共104個,另有9個國家給予澳門旅行証免簽証或落地簽証待遇。澳門與歐盟經濟貿易合作保持良好的關系,澳門在歐盟布魯塞爾設有澳門駐歐盟經濟貿易辦事處,進一步加強了澳門與歐盟的關系;澳門與葡萄牙維持友好關系,在葡萄牙首都里斯本設立澳門駐里斯本經濟貿易辦事處;澳門與葡語國家關系良好,澳門是唯一一個能夠在四大洲葡語國家存在特別關系的中國城市,澳門作為中葡經貿合作的服務平臺得到進一步認同和鞏固,澳門在促進中葡經貿交流與合作的作用進一步受到各方的重視。“一國兩制”方針和基本法的良好實施、中央和內地的強力支持以及行政主導制的有效動作,是澳門回歸後快速發展的根本原因。

《澳門基本法》實施14年來,澳門也不斷面臨一些挑戰:(1)經濟發展的轉型。澳門地域小,人口少,自然資源缺乏,產業結構相對單一,經濟總量小且受外部影響大。澳門博彩業一枝獨大,在為澳門財政作出巨大貢獻的同時,亦吸納了澳門的主要人力資源,其他產業發展困難,如何促使經濟和產業結構轉型,是澳門長期面臨的重大挑戰。(2)法制的完善。澳門仍然面臨著公務員本地化、法律本地化、中文的官方地位“三大問題”。這三大問題解決進程緩慢,歷史遺留下來的法律制度和管理制度尚不健全,澳門仍面臨著完善法制的艱巨任務。(3)行政權的監督。基本法確立了行政主導制,實踐中,行政主導制得到充分的實現,甚至出現行政獨斷的現象。如何在確保行政主導制有效運行的前提下,發揮立法會的功能,強化立法機關對行政權的監督,形成良性互動的行政立法關系,仍然是澳門面臨的重大問題。(4)政制改革。澳門回歸後,居民參政意識強化,熱情高漲,以社團為核心的民主政制固化了社團的政治地位。澳門政制如何進一步地改革,回應經濟快速發展和居民政治參與的要求,是《澳門基本法》實施面臨的又一問題。(下)


傳送給  


華澳日報有限公司
社址:澳門慕拉士馬路二三一號南方工業大廈十五樓E座
電話:(八五三)二八七一七五六八、(八五三)二八七一七五六九
傳真:(八五三)二八七一七五六四、(八五三)二八七一七五七二
電郵:(行政)correio@ macau.ctm.net,(編採)sanwaou@yahoo.com.hk
All Copyright by JORNAL SAN WA OU