博彩業發展與澳門承載力適應性研究

袁持平 介瑩

澳門回歸以來,博彩業呈現出蓬勃發展的態勢。2002年,特區政府改革博彩業制度,開放賭權,通過公開競標的方式,發放了三個博彩專營牌照。2007年,澳門超越拉斯維加斯(金光大道和老城區),成為世界第一大賭城。2008年澳門賭場博彩收入已超過拉斯維加斯和大西洋城的總和。2013年,澳門博彩業實現毛收入3,618.66億澳門元,較2000年增長20餘倍。

與此同時,隨著澳門博彩業急劇膨脹,其負外部性也不斷凸顯。澳門特區政府早已注意到博彩規模不斷擴張的負面影響,並試圖加以控制。《二零一零年財政年度施政報告》明確提出,“調控博彩業發展的規模和速度,著力提高博彩業競爭力”。2011年9月澳門經濟財政司司長譚伯源進一步表示,澳門特區政府綜合博彩企業的經營考慮,在2013年後的10年裏,全澳賭台的總量每年平均增長幅度將以3%為限。,開始了澳門探索博彩業發展與其承載力相適應的路程。

然而,針對博彩業發展與澳門承載力適應性的問題,澳門各界對此卻持不同意見和態度。一方面,旅遊業議會副理事長淩世威認為,面對目前的旅客量,澳門的承載力尚可承受。同時,澳門理工學院一國兩制研究中心教授楊允中亦認為經過有效管理,例如錯峰旅遊、分流旅客等方法,可以解決旅客過分集中入境所造成承載力的負荷。另一方面,與之相對,旅遊業界則多次表示澳門的承載力已經透頂;同時,有議員認為旅客集中入境和旅遊業過度發展,均令市民生活質量下降。

那麼,澳門博彩業的快速發展到底對其區域承載力帶來怎樣的考驗?當前澳門的區域承載力狀態是否還能適應博彩業的急劇膨脹?在未來發展中,澳門又當如何協調好區域承載力與博彩業發展的關系?本文嘗試在借鑒國內外有關區域承載力評估理論與實踐的基礎上,基於經濟發展、遊客接待、交通承載等方面的考慮建立區域承載力狀態評價指標,從而判斷澳門博彩業規模發展的適度性,為澳門政府提供政策依據和建議。

  一、博彩業發展考驗澳門的區域承載力

任何一種產業的發展都是供求雙方兩種力量推動的結果,博彩業作為澳門的龍頭產業亦是如此。從區域承載力視角來看,博彩作為一種產業形態,其持續發展需要生產要素的供給支撐。然而作為一個微型經濟體,澳門博彩業的發展,面臨土地資源、人力資源稀缺的約束,受制於其區域綜合承載能力。

(一)博彩業發展增加了澳門人力資源管理的壓力

綜合現有研究和數據,可以發現澳門博彩業及整體經濟和社會的發展,給澳門人力資源供給帶來了極大的壓力,使得澳門面臨著人力資源日趨短缺的問題。

一方面,本地勞動力增長速度較慢,且莊荷不能雇傭外來勞動力,使得澳門承受著勞動力供給不足的壓力。據澳門統計暨普查局數據,澳門博彩業高速發展的十年間,僅博彩業就業人口就由2004年的2.29萬人急速增長至2013年的8.33萬人,總計增加了6.04萬人。由此,澳門博彩業維持高速發展,平均每年新增勞動力需求至少為6,000人,而據澳門特區統計暨普查局數據,2004-2013十年間澳門乎均新生嬰兒僅為5,041人,如排除新生嬰兒轉化為勞動力過程中的損耗,澳門本地勞動力增長無法滿足博彩業高速發展的勞動力需求。

另一方面,博彩從業人員和博彩參與者均面臨一定的博彩失調風險,使得原本就難以滿足博彩業發展需求的人力資源更會出現額外損失。博彩業作為一個特殊的行業,難免對其從業人員和參與者產生負面影響,而從業人員或者參與者一旦因博彩失調而淪為問題或者病態賭徒,則會喪失勞動力,造成人力資源的損失。據關於病態賭博的相關調查,男性、博彩從業員、輪班工作者、兼職雇員、自雇人士、失業/待業人員等出現賭博失調的風險較高,該調查中,有16.4%的博彩者認為參與博彩活動會影響工作。

而與此同時,澳門本地人力資源存在素質普遍偏低的現象,博彩企業被迫大量引入外勞作為管理人員,會激化本地勞動力與外地雇員之間的矛盾。博彩業的快速發展,在澳門勞動力市場形成了“高經濟收入、低學歷要求”的現象,有些賭場的招工標准甚至僅僅要求小學學歷。由此,博彩企業不得不晉升高素質的外地雇員,使得本地勞動力對外地雇員心生排斥。據《二零一二年澳門各業職32/作現狀問卷調查分析報告》,針對輸入外地雇員政策的欠缺,45.1%的受訪者認為欠缺訂明優先聘用本地雇員的制度,同時有37.4%的受訪者認為欠缺嚴防出現外地雇員取代本地雇員的制度。 可見澳門本地勞動力對外地雇員懷有較為強烈的戒備心理,使得澳門人力資源管理承受著巨大的壓力。

(二)土地資源短缺考驗澳門環境、交通、心理的承載力

土地資源短缺,是制約澳門博彩業發展的另一個公認障礙。澳門博彩業發展在以下三個方面受到土地資源的制約:首先,澳門土地面積狹小,人口密度大,環境愈發擁擠。截至2013年,澳門總面積僅為30.3平方公里,土地面積非常有限,同時,澳門人口密度卻由2002年的1.64萬人俘方公里上升為2013年的1.95萬/J平方公里,人地矛盾突出,地區環境擁擠。其次,澳門土地資源利用不均衡、效率低。澳門產業佈局並不均衡,澳門95%以上的人口和大部分城市開發建設和產業經濟活動,集中于僅占全澳門土地總面積的33%的半島區域,澳門博彩業乃至整體經濟發展,對澳門以土地為代表的環境承載力帶來了愈發嚴峻的問題-。再次,博彩業發展對土地資源的需求較大。澳門博彩業在垂直多元化發展的過程中,娛樂場建築的單體面積不斷增加,例如,威尼斯人度假村酒店,是亞洲最大的單幢式酒店及全球第二大的建築物,占地1,050萬平方呎。而目前,澳門路金光大道依然有在建的娛樂場項目,對土地資源的需求有增無減。

此外,由環境擁擠帶來的居民、遊客滿意度下降,也考驗著澳門社會的心理承載力。由於澳門博彩業發展吸引了大量人流湧人澳門,澳門居住、交通環境愈發擁擠,引起本地居民的不滿。據《2013年澳門居民幸福指數研究》顯示,2013年澳門居民幸福指數較2012年略有所回升,但是仍然低於香港居民的幸福指數。而根據該調查數據,導致澳門居民幸福感不高的最主要原因分別為:居住環境、交通環境以及消費/生活物價,這3項滿意度評分均低於6分,尤其是對交通環境和消費/物價指數的滿意度更是低於5分,情況亟待關注。

二、澳門區域承載力狀態評估

在借鑒國內外相關理論與實踐的基礎上,為了對澳門區域承載力有一個更加直觀、深人的研究,有必要對澳門承載力狀態進行定量分析。這可以通過建立適當的評價指標體系得以實現,而考慮到對該問題的分析時效性和社會性都相對偏弱,尤其是其中的交通壓力及其引發的居民心理壓力還從未被納人評估,本文將據此建立新的區域承載力狀態評價指標。

(一)衡量方法說明

根據毛漢英、余丹林和陳相的研究,澳門土地綜合承載力的評價指標體系建立,可遵循以下步驟:

第一,選取n個能夠科學、可操作、完備地反映澳門土地綜合承載力的指標,將各個觀測值記為RCS,i=1,2......,n,並分為壓力類和承壓類指標。

第二,選取各指標對應的參照值RCG,即根據現實情況和可持續發展原則選取各指標的理想狀態。此處,由於受到統計數據的制約,而澳門又是一個特殊的獨立微小經濟體,因而將參照對象選為香港。

第三,對壓力類和承壓類指標分別構建可反映承載力狀態的參考值RCS,對於壓力類指標RCS=RCSdRCC,對於承壓類指標RCS:=RCC,/RCS。

  第四,對各指標進行賦權,此處,採用客觀賦權法中的方差賦權法,操作步驟如下:

(1)對各指標的觀測值按照極差法進行無量綱化處理

(2)分別求得無量綱化的各指標觀測值得均值和方差

(2)求得各指標的權重

第五,構建澳門土地綜合承載力判斷指標M和判斷基準RCC,

判斷標准如下:

(1)當M>RCC時,澳門土地整體較之香港處於超載狀態

(2)當M<RCC時,澳門土地整體較之香港處於滿載狀態

(3)當M=RCC時,澳門土地整體較之香港處於可載狀態

(二)指標體系和數據來源

根據毛漢英、余丹林、陳相的研究,評價澳門土地綜合承載力的具體指標可以包括社會經濟發展壓力、人口壓力、資源消耗壓力、環境壓力、城市規劃承載力、環境處理承載力、教育水準和對外交流等方面的十餘個具體指標。@在此基礎上,本文結合澳門和香港統計數據的實際情況,對具體指標進行了調整,用汽車密度、地均遊客數反映環境壓力、酒店人住率反映遊客接待能力,強調了博彩旅遊業發展對澳門承載力帶來的影響,指標列表如下: 為保証評價的真實性、一致性和及時性,本文只採用《澳門統計年鑒2013》、澳門地圖繪制暨地籍局網頁、《香港統計年刊2013版》公佈的數據,根據相關資料進行計算、整理,結果如表2所示。

據初步統計數據對比,香港近三年數據波動幅度較小,說明其經濟社會進入了穩定發展階段,是理想的參照對象。同時,澳門經濟增長壓力、資源消耗壓力、空間密度壓力均大於香港。需要特別說明的是,汽車密度和地均遊客數兩項指標反映了地區空間密度,數值越大說明擁擠程度越高,越容易引起居民、遊客的心理不適,形成澳門社會巨大的心理承載壓力。

  (三)評估結果分析

  採用上述數據和方法,求得反映澳門土地承載力狀態的參考值RCS和各項指標權重w如表3所示。

由此求得,M值為2.863,RCC值為0.302,M值明顯大於RCC值,說明澳門土地整體上較之香港,處於超載狀態。經計算,M值為RCC值的9.48倍,說明澳門用只有香港2.74%的土地,承載著相當於香港9倍多的壓力。

  這一結果說明當前澳門博彩旅遊業發展已經超越了其土地綜合承載力,澳門政府應當做出適度調整。由於面積狹小,澳門和香港同為高人口密度的地區,在世界人口密度列表上件分列第1和第4位。當前,國家發改委表示由於內地赴港遊客較多,香港承載力已經出現問題。對比之下,壓力相當於香港9倍之多的澳門,其承載力難免已經遭遇瓶頸。同時,根據承載力狀態的參考值RCS',地均旅客數和汽車密度,兩項壓力指標數值較高,說明澳門土地綜合承載壓力,主要來源於博彩旅遊業高速發展和道路交通壓力。

在此基礎上,如何緩解地區承載壓力,成為特區政府必須面對的問題。對于旅客數量過多的問題:一方面,由於內地旅客較多,調整“自由行”政策是緩解旅客人境壓力的有效手段;另一方面,對人境旅客進行分流也不失為可行的途徑,鼓勵旅客錯峰入境、開發新的旅遊目的地、規劃更貼近旅客需求的交通路線等方案均可以起到分流效果。至於道路交通壓力,澳門政府可以完善基礎設施建設,例如:建立關閘和熱門景點、娛樂場之間的快速交通路線,提升非熱門景點的公共交通通達度,增加面向旅客的接駁車等。

三、提升澳門區域承載力的政策建議

通過上文的實証分析可知,博彩業發展使得澳門整體上承受著巨大的壓力,但是,面對屢創新高的博彩收入,博彩企業不會放緩擴張博彩業規模的腳步。這使得澳門政府在對博彩業進行調控時,不能簡單地進行規模限制,而是應當對土地資源和人力資源進行更加科學、切實的管理,提高澳門的承載能力。

(一)土地資源管理既要節流,也要開源

回歸以來,經過填海造陸,澳門土地面積雖然增至30.3平方公里,但如此狹小的地域面積,不僅難以滿足澳門博彩業不斷擴張的用地需求,更是難以承受澳門旅遊經濟的高速發展。因此,紓緩並解決澳門土地資源不足的現狀,是澳門博彩業發展,乃至澳門經濟社會發展增強內生可持續性必須解決的現實難題。

就現實狀況來看,澳門政府首先應當完善土地配置,加強土地用途監管。特區政府應該不斷修改和完善土地取得和使用的政策法規,在博彩及其他產業的土地配置上遵循可持續發展、切實有效利用土地、規劃約束等原則,並將這些原則與土地管理、社會發展、產業規劃及民生需求相結合,全面構建土地管理的完善體系,減少土地資源的浪費與土地規劃用途的隨意更改,提高有限土地資源的利用效率,是緩解澳門土地資源不足對澳門博彩業及社會發展制約的有效途徑。

其次,澳門政府可制定長期方案,爭取獲得周邊水域使用權,建設環金光大道灣區。回歸以來特區政府通過對周邊水域的填充,土地面積從1999年的23.8平方公里增加至2013年的30.3平方公里,暫時緩解了博彩業高速擴張階段的用地需求。因此,澳門特區政府可在《海域使用管理法》的框架之下,向中央政府申請周邊習慣性水域的使用權,從而進行環金光大道灣區的規劃與建設,形成如下規劃思路:一是,通過獲得海域使用權,建設由珠海拱北直接連通金光大道的交通路線(建大橋或者景觀大堤),形成環金光大道灣區,極大紓緩澳門本島的交通及城市擁堵壓力。二是,填路環島南部水域,增加路環島的島嶼可用土地面積,將澳門半島部分產業轉移到該片區,降低澳門半島產業用地的擁擠度,提升居民居住與旅客遊玩的舒適性。三是,建設金光大道灣區的旅遊配套設施,實現金光大灣區旅遊博彩業的縱向多元化。這有利於特區政府從自身產業發展需求出發,合理規劃周邊水域的開發和使用,增強特區政府對經濟體發展的掌控力,也有利於澳門博彩業的長遠規劃與發展。

此外,粵澳區域合作也應當穩步進行。澳門政府可以與珠海橫琴合作建設澳門-橫琴灣區,實現分線管理。珠海橫琴與澳門隔海相望,澳門可將部分博彩旅遊業相關配套產業外移至橫琴,充分利用橫琴廣闊的土地來發展旅遊配套、會展、醫藥等相關產業。同樣,隨著中山翠亨新區合作建設“粵澳全面合作示範區”的協議簽訂,澳門特區政府可基於社會的民生需求,拓展與中山市相關方面的合作,著力推動包括教育、培訓、醫療和養老體系等與民生息息相關的合作內容,緩解坊間對公屋、養老、殘障人土、幼稚教育等資源稀缺的抱怨。

(二)人力資源提升既要數量,更要質量

澳門的人力資源總體短缺是一個不爭的事實,而且人力資源還存在結構失衡的問題,其對博彩業長期發展的制約作用也顯而易見。目前博彩業整體勞動關系依賴於博彩運營的繁榮,表面和諧下隱藏深層次危機。主要表現在多個方面,如缺乏勞動關系制度長效機制建設、勞動力短缺與外雇問題成隱患、有效勞動力儲蓄與人力資源培養隱藏危機。就提升人力資源的數量與質量而言,本文提出以下建議:

首先,實現外勞政策的動態管理,解決人力資源數量的束縛。在輸入外勞政策上,政府要有短、中、長期的政策考慮,且根據不同行業、公司的情況而定出標准,不宜一刀切。同時,應考慮不要過分強調輸入高級人員,因在沒有人填補基層人員職位的情況下,若政府只強調批准輸入高級管理層人員,本地員工較難有晉升機會。具體來說,可以考慮以下兩點:第一,適當調整外雇勞動力和本土勞動力的數量匹配,在保証澳門本地居民就業權益的基礎上,制定科學合理的外勞政策,適當擴大外勞從業範圍;第二,根據博彩業管理人員聘用的“總量維持、結構微調”原則,適當增加澳門居民在博彩企業管理層中的比例,增加外來勞動力進人博彩業的比例,幫助本地居民不斷自我提升,搭建澳門博彩業從業人員向上流動的通道和機制。

其次,加強教育投入和職業培訓,提升澳門勞動力的素質。一是,教育方面,提升高等教育和職業教育的質量與規模,根據產業適度多元化的長遠規劃,科學調整專業結構與課程設置,培養更多的高層次人才。比如澳門高校可加強與海外、香港、內地知名高校的聯合辦學及人才交流。加大職業再教育的投入與宣傳力度,使各類管理、技術型人才能持續研習新知識、新技能,不斷提升就業群體晉升與再就業的能力。二是,職業培訓方面,應當適應澳門經濟多元化轉型的需要。澳門產業適度多元化面臨的問題是缺乏多元人才與之匹配,如會展業的快速發展對會展人才提出了更高要求,而澳門現有的人才儲備一時難以滿足新的需求。為此,建議盡快完善諸如“會展專業人才培訓支持計劃”等特定行業的人才支持與培訓計劃,為相關行業儲備人才以及提升現職人員的專業水準。


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