(作者:永逸)

以人民網報導本欄舊稿回應澳門日報「採訪餘錄」

昨日《澳門日報》有一則採訪餘筆,謂在前日的十屆全國人大一人次會議「新聞發布會」上,有澳門記者提問,如何令澳門基本法更有憲法保障?例如,中國人民需要服兵役、遵從計劃生育政策等,這些也未能從基本法中體現出來。此問題令不少在場記者摸不著頭腦,有其他澳門同行就話,唔通要澳門人當兵?或只生一個子女,就有憲法保障?

十分榮幸。《澳門日報》所指的這位唯一「搶到提問機會」的澳門記者,就是敝人。不過,這則「採訪餘筆」的作者並不厚道,未有把筆者的問題完整報導出來,有斷章截義之嫌﹔所發議論也與「新聞發布會」後一些「其他澳門同行」及台灣、內地同行的議評截然相反。為以正視聽,本欄特將「中國網」、「人民網」三月四日十二時零七分的報導〔按:「新聞發布會」於十一時十五分開始,十二時三十三分結束〕,抄錄如下:

「澳門新華澳報記者」:姜恩柱先生曾經在香港新華社和香港中聯辦擔任負責人的工作,剛才您也談到了「修憲」的問題,我的問題是怎麼能夠使香港和澳門基本法更有憲法的保障?我們現在很多人都認為中華人民共和國憲法第三十一條對香港的保障是不夠充足的。比如在憲法的序言裡面就沒有體現到「一國兩制」的內容,比如說,在中國的公民權利義務這一章,內地的公民要服兵役〔按:漏了「計劃生育」〕,但是在香港、澳門兩個基本法是沒有這樣的規定的,另外在國家機構這一章,連民族自治區的架構都有了,但是就沒有特別行政區這個國家機構的內容。在「修憲」的時候能不能完善這一部份?比如說在國家機構這一章增加特別行政區,在序言的部分增加「一國兩制」的內容,另外在附則裡面說明有部份公民義務不適用於特別行政區。

「姜恩柱」:憲法對設立特別行政區已經有規定。我們對香港、澳門實行「一國兩制」、「港人治港」、「澳人治澳」、「高度自治」的方針。香港和澳門都是中華人民共和國的組成部分,它實行高度的自治。香港、澳門都分別有香港基本法和澳門基本法。內地有關法律要在香港和澳門實施的話,必須要列入香港基本法和澳門基本法的附件三。關於憲法修改問題,我前面已經說了憲法修改的有關規定。

另外,為了讓讀者朋友們了解筆者當日提出上述問題的本意,特將本欄去年十二月二十六日舊稿《聞悉將修改憲法一則以喜一則仍感遺憾》重刊如下:

據香港《文匯報》報導,根據以往慣例,將於二零零四年完成的第四次修憲工作將於明年正式啟動。屆時中共中央將成立修憲小組,形成關於修改憲法的初步意見。待廣泛徵求意見後,中共中央將向全國人大常委會提出修改憲法的建議。全國人大常委會將在充份討論中共中央建議的基礎上,提出憲法修正案〔草案〕,並提請十屆全國人大二次會議審議。
而另據有關消息稱,第四次修憲的內容,將可能會包括有將「三個代表」的理論,及保護私有財產、政治文明、人權保障等寫進憲法修正案之內。而這第四次修憲的形式,與一九八八、一九九三及一九九九年前三次修憲那樣,仿照「美國憲法修正案」的模式,即憲法本文不動,只在在憲法本文的後面添加「憲法修正案」,屬於「小修小改」,而不是像一九七五、一九七八、一九八二年的三次「全盤大翻修」式那樣修憲。

接收到上述種種的訊息,使人不禁一則以欣喜,二則以遺憾。欣喜的是,既然這第四次的修憲將向全國人民廣泛地徵求意見,而在澳門回歸之後,澳門居民中的中國公民也是「全國人民」的一個重要組成部分,這個「廣泛徵求意見」工作的對象想來也將會包括澳門各界人士在內。這樣,就將完全符合「澳門基本法」第二十一條關於「澳門門特別行政區居民中的中國公民依法參與國家事務的管理」的規定。

實際上,澳門特區是中國中央人民政府管轄下的地方行政區域,澳門特區居民中的中國公民,作為中華人民共和國公民的一部份,不論是永久性居民還是非永久性居民,都完全有權與內地中國公民一樣,直接或間接地參與國家事務的管理。其中「直接參與」,包括行使《中華人民共和國憲法》第四十一條關於中國公民有權對任何國家機關和國家工作人員提出批評和建議,並對其中的違法失職行為向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利,及按照《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第五條的規定,有權對人大代表進行監督。而「間接參與」,就當然是指由澳門居民中的中國公民推選澳門區全國人大代表,參加最高國家權力機關的工作〔對澳門區全國人大代表而言,則是「直接參與」最高國家權力機關的工作〕。既然《中華人民共和國憲法》是代表包括澳門居民中的中國公民在內的全中國人民的利益和意志的根本大法,在修改憲法的「徵求意見」程序過程中,也徵求澳門居民的意見,就是應有之義。當然,由於修憲工作具有很高的專業性及較為緊迫的時間性,不可能向四十萬澳門居民進三全面性的徵求意見工作,但至少也應向澳門同胞中的界別代表或相關團體徵求意見。

而遺憾的則是,由於第四次修憲是「小修小改」式,故不可能就香港和澳門兩個「基本法」與中國憲法之間存在的「不相適應」問題,進行根本性的調整。這樣,就仍將會遺下「基本法」的某些具體內容與憲法中的某些具體內容有所抵觸的問題。如果長此下去,將會可能損害中國憲法的嚴肅性及完整性,這樣的法律缺陷不可等閑視之。

實際上,香港、澳門兩個「基本法」是根據一九八二年中國憲法的第三十一條關於」國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律制定」的規定而制定的。在「憲法學」的理論上來說,這一規定反映了尊重歷史、尊重現實、實事求是的精神,將「一國兩制」的構想予以憲制化,創造性地發展了馬克思主義國家學說,也為兩個「基本法」解決了法源依據問題。

然而,嚴格來說,憲法第三十一條並不能完全地解決憲法與兩個「基本法」中某些條文規定之間的「衝突」、「抵觸」問題,從而形成了只是根據憲法個別條文而制訂的「基本法」,與憲法本文並不能完全相適應的情況。尤其是在《中華人民共和國憲法》作為一部在全國范圍內實施的全國性法律,而香港、澳門兩個特區則是直轄於中央人民政府的地方行政區域,兩個特區不但受到兩個「基本法」的規范,也應受到憲法的制約的情況下,單單是一個「第三十一條」,及據此而制定的兩個「基本法」,是並不能完全保障港澳兩個特區實施的「一國兩制」方針的。粗列起來,存在「漏洞」或是發生「抵觸」的地方,大致上有如下的幾點:

一、在國家國體方面。中國憲法「序言」部分及「總綱」第一條均規定,「中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家」,「我國將長期處於社會主義初級階段。國家的根本任務是,沿著建設有中國特色社會主義的道路,集中力量進行社會主義現代化建設。……堅持人民民主專政、堅持社會主義道路……把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家」。這樣的表述,並未能完全反映我國目前正在實行的「一國兩制」制度,亦即在全國範圍內實施上述規定的社會主義制度,但在特別行政區內實行與社會主義制度不同的其他制度〔具體來說就是資本主義制度〕。既然如此,就難免會令人產生兩個特區實 I的資本主義制度,得不到憲法「序言」和「第一條」的保障的感覺。

二、在行政區劃方面。港澳兩個特別行政區是中華人民共和國正式的一級地方行政區域。而在中國憲法第三章「國家機構」中,對中國的地方行政區劃規范專門設置了第五節「地方各級人民代表大會和地方各級人民政府」,第六節「民族自治地方的自治機關」。既然如此,特別行政區的設置、產生辦法、名稱、性質、職能、任務、地位、權限、任期、活動原則、相關首長的選舉或任免辦法及任期、與各級國家機關之間的相互關係等內容,也應在規范國家機構建制的第三章「國家機構」中有所反映,亦即應增設一節「特別行政區」。否則,中國的國家機構體制在憲法中就得不到完整的反映。單是以一部處於憲法之外的「基本法」來規范上述問題,是不夠完整的。

三、在公民權利義務問題上。港澳兩個「基本法」設置了第三章「居民的基本權利和義務」,基本上確保了港澳居民在特區中享有基本的權利和自由。但在義務方面,則是未有清晰地訂明,中國憲法對中國公民必須履行的各項義務的規定不在港澳兩個特區實施。比如,憲法第四十九條的「實行計劃生育的義務」,第五十五條的「服兵役和參加民兵組織」的光榮義務等。港澳居民如果自愿計劃生育,自愿參軍服兵役,應當予以肯定和表彰,但這並非是港澳特區全體居民必須履行的義務。如果在憲法中不專設門條文說明那幾條規定「不在特別行政區實施」,則仍令人感到不夠踏實。

〔北京專電〕