(作者:永逸)

澳門結構性失業成中國公共政策分析重要課題

公共政策分析作為政治學領域的一門獨立分支學科,從創立到走向規範化研究,在美國也不過半個世紀的歷史。然而,在短短的几十年間,美國學者通過對公共政策過程的觀察與研究,已出版了許多有影響的論著,使政策過程的實証分析成為當今美國政治學的支柱學科之一。而從上世紀八十年代起,中國學術界亦以公共政策為研究對象,開展了對公共政策過程的分析與探索,不僅翻譯介紹了西方學者〔主要是美國學者〕關於公共政策理論與模型的論著,而且還編纂了數目驚人的有關公共政策的講義、教材和小冊子。在新世紀開始之際,中國學術界的公共政策研究進入了一個新的階段,就是從中國的政策環境出發,重點對中國公共政策過程實行實証分析。其中,中國社會科學院公共政策研究中心和香港城市大學公共管理及社會政策比較研究中心還從二零零一年起,每年合作編纂出版《中國公共政策分析》,旨在從政策過程的實証分析入手,為探索中國公共政策學的學術理論體系,實現「公共政策分析」的中國化,做一些探路工作。

與過往內地出版的種種政治、經濟、社會政策「藍皮書」相比,這套《中國公共政策分析》的一個頗為引人注目的特點,就是把台灣、香港、澳門也列入研究範圍,亦即每期都有論文是分析台港澳的公共政策的。如在創刊號亦即「二零零一年卷」上,就刊登了劉太鋼撰寫的《澳門公務員本地化:平穩過渡的基本保証》一文。而在剛出版的「二零零三年卷」中,雖然其主題是就中共「十六大」前後,政府、市場、社會關係的調整展開政策分析,內容涉及行政審批、証券市場、人民幣匯率、現代物流、戶籍、婚姻家庭、農村土地承包、城市居民最低社會保障等,但亦分別以四篇論文,就內地、香港、澳門、台灣的就業政策進行分析,以資比較,使兩岸四地就業政策分析成為「二零零三年卷」的次主題。

有關澳門就業政策的論文,是由陳守信撰寫的《澳門的失業問題及對應政策》。而香港則是岳經綸、陶黎寶華撰寫的《香港的失業問題與反失業政策》,台灣則是呂健德、林志鴻撰寫的《從充分就業到後充分就業:轉變中的台灣就業政策》。而大陸方面的論文,則是由黃燕芬、楊宜勇撰寫的《就業政策:促進下崗失業人員再就業》。

陳守信論文的主題、提要是:盡管澳門經濟在二零零零年已從谷底回升,並持續數年增長,但勞工市場的狀況並沒有明顯改善。過去數年,失業率及失業人數均分別停留在百分之六及一萬三千人以上的高水平。從表象上看,失業現象已不能單以經濟周期來解釋,而是帶有「結構性」的因素。為此,澳門的失業問題在可見的將來仍會彰顯在結構性的層面上,而特區政府針對結構性失業的對策,基本為加強培訓,這對主要是勞工供求錯配,而非制度引發的結構性失業可算是對症下藥,但在具體運作上仍需改善,以增強其成效。

陳守信在論文中建議,澳門特區政府宜在已成立「人力資源發展委員會」的基礎上,成立一個專責的機構以集中及協調分配所有公共培訓資源,推行長期的培訓計劃,而計劃的設定須奠基於全面的人力需求及供應調查。培訓計劃如要達到學員成功及長期就業,甚至提高其收入的效果,僱主對培訓計劃的參與設定十分重要。參考美國及加拿大等地方的實踐經驗,「選配培訓計劃」應是值得推行及適合澳門小社區社會的有效對抗結構性失業的政策。

「選配培訓計劃」是以一個官方推動的非贏利團體,可與個別需求特定技能勞動力的商業機構訂立合約,培訓一些失業人士或社會保障受益人,使他們能填補特定商業機構內的特定工作崗位。該非贏利團體負責對學員先作前期挑選,並因應僱主對特定工作崗位的要求設計專業的培訓課程,因此僱主〔市場〕就成為培訓需求的主要動力。這個專責贏利團體可與一些教育機構或專業公司合作,視不同工作崗位要求,提供一些由十多個小時至百多個小時的短期、集中及因應特定工作需求的培訓課程。部分培訓課程可以「在職」的形式提高學員實際工作經驗。「選配培訓計劃」既能肯定學員在正式工作時擁有所需的技能,又能為學員提供學成後有特定工作崗位為目標的誘因。

政府對「選配培訓計劃」的財政支持可直接用作開辦課程,或以稅務優惠的方式付與參與企業。政府應成立一個特定的機構或部門專責集中管理有關計劃,包括正式的培訓機構及課程的認証系統,以改善當前不同機構各自為政的做法,達到資源高效配置及提高效果的目的。同時,具信譽的証書制度及與特定工作崗位掛鉤的做法,將是推動失業人士參與培訓的主要誘因,一些西方國家的實証研究已顯示認証培訓能提高失業人士受僱的機會。然而,証書的頒授必須主要以表現為依歸。學員出席課堂並不能自動獲授証書,而是須達到僱主要求的預定技術滿意水平。僱主應被邀請參與制定評核的方法及教學材料,但行政工作及具體課程設計則由特定部門及專業培訓機構負責,以使參與的企業肩負最小的負擔。僱主在制定評核標准方面的參與十分重要,因為這樣才能建立僱主對失業學員的信心及証書的信譽。在澳門這樣的小社會,「選配培訓」將較為容易運作,而中央統籌方式將可大幅提升該計劃的效率。