(作者:永逸)

陽光法案應引進體現澳人治澳的公眾監督內容

行政會大前日完成有關修訂公職人員財產申報制度法律提案〔簡稱「陽光法案」〕的討論。據行政會發言人唐志堅表示,該新法案的主要宗旨,是為了簡化手續,清晰條文及中文表述,以及保障申報人的配偶或有事實婚姻者的私隱權。經修訂後,「陽光法案」可堵塞現行法律的漏洞,利於更有效地監察公職人員是否有不法財產。

建立公務人員個人財產申報制度,這是一項很有價值的反貪污賄賂手段。聯合國犯罪預防和刑事司法處編寫的《反對貪污腐化實際措施手冊》指出,「如果有了法律和規章,規定公職人員應全面公佈個人情況〔在進入政府部門任職時公佈本人的全部資產、債務和社會關弟〕,或定期提供簡要情況〔每年的全部收入或商業活動〕,或公佈應予報告的事項〔職務以外的收入、出售或購買超過一定數額的資產的單據〕,那是很有價值的反腐敗手段。它有兩個方面的作用:第一、它可起到早期警報作用,據此可以看出一個公職人員的消費水平和生活方式是否與其薪金收入水平相符合。如不相符,即應要求本人作出解釋,或對其進行認真的觀察。第二、當明知他有貪污舞弊行為,從而產生非法收入資產,但拿不到確鑿証據時,這也可以作為起訴的根據。」因此,聯合國要求「每一國家均可根據本國社會關切的舞弊問題,參與股分或參與社會集團的各種利益關係,制訂出公佈財產的規定」。

因此,財產申報制度已成為許多國家和地區關於公務人員廉政立法的一項重要內容。而按聯合國的要求和國際慣例,「陽光法案」的具體內容一般應當包括有:一、財產申報對象;二、財產申報內容;三、財產申報時間;四、受理和審查申報之機關;五、公眾監督;六、對申報違法的處罰等。在一些國家和地區,還將「陽光法案」所調整的範圍加以外延,除了是本身的「公職人員財產申報法」之外,還包括有「政治獻金規範法」、「利益團體遊說法」、「政府資訊公開法」、 「行政程序法」等。「公職人員財產申報法」一般上應具有「四大強制」的權力,這「四大強制」是:一、強制申報。公職人員與配偶、未成年子女的財產如不動產、船舶、汽車及航空器,一定金額以上的存款、外幣、有價証券、債權、債務,對各種事業的投資及其他具有相當價值的財產,均應一併申報。二、強制公開。申報資料應彙整列冊供人查閱,具體做法是一定職級以上的官員的申報資料刊登在「政府公報」上。三、強制信託。一定職級以上的官員,應將個人及其配偶、未成年子女一定金額以上的不動產及上市股票信託與政府承認的信託業代為經營管理。四、強制處罰。申報不實、不為申報、對財產拒絕說明或作虛偽說明等行為均有處罰規定。另外,公務員對其主管、監督的事務,或雖非主管、監督的事務,但有因職權、機會或身分而涉及本身、家族、財產受託人的利害情事時,應行迴避。

一九九八年六月二十九日頒佈的第三/九八/M號法律《收益及財產利益的聲明與公眾監察》,基本上具有「財產申報對象」、「財產申報內容」、「財產申報時間」、「受理和審查申報之機關」及「對申報違法的處罰」等要素。但在「公眾監督」方面,卻是「猶抱琵琶半遮面」,不但是並未像大多數國家和地區〔包括中國的香港特區和台灣地區〕那樣,規定相當級別的官員及民意代表〔議員、「立委」、「國代」等〕的申報資料必須刊登在「政府公報」,而且即使是在「聲明書的申報」部分,也對公眾查閱「申報書」設下了重重手續程序限制,並禁止取閱人將「申報書」的部分內容予以公開透露。這與一些國家和地區的大眾傳媒是根據「政府公報」所刊的申報資料,予以公開報導,甚至是從中找到疑點線索後,進行追查,從而揭發「申報不實」的情況,成為反貪機構的得力助手,也有效地促進反貪倡廉事業的做法,相去甚遠,起碼是不符「強制公開」的國際慣例。

不過,由於該法律是在澳門回歸之前,亦即是在葡萄牙當局仍對澳門進行殖民統治時制訂,其在「公眾監督」方面出現缺失,我們無話可說。而在澳門回歸之後,實行「澳人治澳」,亦即在理論上全體澳門居民都是澳門特區的主人,他們不但參加澳門特區社會事務的管理,而且也有權監督「公僕」──政府公務員的行政作為及職業道德。因此,按道理說,既然澳門特區立法機關有機會修訂「陽光法案」,就應引進「公眾監督」這一體現「澳人治澳」精神的重要元素。

筆者並非是特區權力機關體制中人,無緣一睹新的「陽光法案」的內容,因而也就對新的「陽光法案」是否引進了「公眾監督」的要素,不得而知。不過,從行政會發言人唐志堅當天所介紹的修訂情況來看,修訂的方向只是在諸如簡化手續、清晰條文、表格及中文表述等方面,這些均是屬於「技術」層面。而就未見介紹到是否涉及到「政治原則」層面,亦即按照「澳人治澳」的原則,向「陽光法案」引進「公眾監督」的要素。如答案是否定的話,我們只能對這個「陽光法案」存在如此重大的缺失,表示失望。