(作者:永逸)

抗擊SARS仍需加強法治消除行政干預陰影

特區行政會上周四審議通過的兩個有關協助受「SARS」疫情影響的行業短期紓困的法規草案,一個是《為減輕嚴重急性呼吸道綜合徵對經濟造成的衝擊而設立的暫時稅務優惠及豁免》法律草案,另一個《為減輕嚴重急性呼吸道綜合徵對經濟造成的負面影響而暫時豁免費用及供款》行政法規草案。按「澳門基本法」第七十一條第三款「根據政府提案決定稅收,批准由政府承擔的債務」的規定,前一項文件的性質是法律,而制訂法律屬於特區立法會的專有職權,故它是以「法律草案」的形式出現,亦即還須按法定程序送交立法會審議通過,再由行政長官何厚鏵簽署頒佈。而後一項文件則是屬於行政法規,在行政會通過後,只須行政長官何厚鏵直接簽署頒佈即可。

有關「暫時稅務優惠及豁免」的法律草案,其立法目的是為了「短期紓困」,亦即是針對受到「SARS」疫情影響的相關行業,給予短期的稅務優惠和豁免。而從「附表」的內容看,其所適用的時限是二零零三年度。因此,這項法律的實施,就具有時間急──即必須在盡可能快的時間內實施,以濟燃眉之急;時效短──其適用時效只限於二零零三年財政年度之內的特點。為了能使該法案滿足「時間急」的需要及「濟燃眉之急」的要求,這項法案在送交立法會審議時,就必須是以「緊急程序」處理。否則,如按正常程序處理,讓這個法案「排隊輪候」的話,在立法會目前仍有一些法案等待審議,及暑假即到,立法會將會放假几個月的情況下,可能捱到二零零三年財政年度過去了,這個法案也還未有完成立法程序,那就是「遠水不能救近火」,完全失去其「短期紓困」的意義及目的。

從中,使我們得到這樣的一個啟迪:既然同樣是為了抗擊「SARS」疫情,「短期紓困」法案可以採用「緊急程序」處理,為何就不能夠將第一零九/二零零三號「行政長官批示」,轉化為「法律草案」〔當然是在此「行政長官批示」的基礎上加以系統化、完整化〕,也以「緊急程序」的方式,提交立法會審議,使在抗擊「SARS」疫情鬥爭中的「行政干預」能轉上法制化的軌道?

如果說,抗擊「SARS」疫情的鬥爭,可能只是一項短期行為,無須專門為此立法的話,那麼,「暫時稅務優惠及豁免」法律草案的適用時效,也只剩下半年多一點,同樣也是短期行為,特區當局實在是不宜以「此短期行為」來輕忽甚至是否定「彼短期行為」。何況,在澳門的法律體系中,至今仍然是在「傳染病防治」方面存在著「法律空白」,而在對「SARS」、登革熱等已經發生的傳染病疫情進行防治方面而言,就更是存在著「法律漏洞」。特區當局也就很有必要及早進行「傳染病防治法」的立法工作,為抗擊「SARS」的鬥爭及撲滅登革熱的工作,以至日後的傳染病防治工作,提供更佳的法律保障。如有必要,「傳染病防治法」也可採用「緊急程序」的方式。

為此,在第一零九/二零零三號「行政長官批示」頒佈時,本欄就曾分析指出,在本澳立法機關尚未來得及為「傳染病防治法」立法之前,這一「批示」不失為一個較好的權宜措施,使到本澳的防治「SARS」工作擁有一定的法源保障,可在一定程度上解決「無法可依」的問題。然而嚴格來說,這項「批示」只可算是權宜之計,只能治標,不能治本,尚未能完全達到「治非典用重典」的要求。其原因很明顯,就是這個「法律依據」只是特首的一項「行政批示」而已。而按照法理學的觀點,行政長官的「批示」,只是行政長官在其行政權力范圍內發佈及具有行政法規性質的文件,其法律地位及效力均低於法律,本身並不具有限制人身自由及懲治犯罪行為的法律效力。實際上,按照「澳門基本法」的相關規定,也比照國際慣例,凡是涉及到人身自由及刑事責任方面的法律,都應由立法機關制訂,而不是由行政首長以行政法規頒行。因此,該「行政長官批示」不能直接規范在防治「SARS」鬥爭中所需要使用的限制人身自由的手段,也不能直接規限在防治「SARS」鬥爭中發生的違法行為,而只能是轉用《民防法》和「內部保安綱要法」的相關規定來限制居民的人身自由,及運用《刑法典》的「違令罪」予以追訴。這樣,就很容易被某些「人權分子」以「踐踏人權」的「理由」進行「抗議」,甚至是抬出兩個「國際人權公約」和「澳門基本法」關於「人身自由」的規定來作「指控」,而且也形成將在抗擊「SARS」鬥爭這一特殊時期及形態中出現的違法行為,與平常時期發生的一般「違令」行為混淆等同起來,而未能體現「治非典用重典」的精神。

自第一零九/二零零三號「行政長官批示」簽發之後,社會上就有不少議論。不少人尤其是在葡人圈子中,在充分肯定這項「批示」的善意和必要性的同時,卻又認為它在「法治」方面存在著缺失。為了填補這個「缺失」,適宜仿效「暫時稅務優惠及豁免」法律草案的方式,在「行政長官批示」的基礎上,擬就抗擊「SARS」以至防治傳染病的法律草案,交由立法會以「緊急程序」處理,使本澳抗擊「SARS」鬥爭及日後的傳染病防治管理,從行政干預走上法制化、科學化管理的法治軌道。