(作者:永逸)

從收容法違憲看必須尊重立法機關的立法權

受到各方關注的「孫志剛命案」,在由廣州市中級人民法院作出一審判決後,已經告一段落。但是,在「孫志剛命案」背後隱現的「收容法違憲」及「正確行使立法權」的問題,卻正在內地引發一場頗有意義的討論。筆者目前所能接觸到的討論內容,大致上有三個方面。其一是許志永等三名法學博士以「中華人民共和國公民」的身份向全國人大常委會遞交建議書,指出收容遣送制度有違法治精神,應以廢除;及由國務院頒佈的行政法規──《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,違反了《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》的有關規定,應予改變或撤銷;以及全國人大常委會應盡快啟動違憲審查機制。其二是《瞭望》雜並發表了《「孫志剛事件」與違憲審查制度》一文,指出「三博士上書事件」也許將被記入我國依法治國的歷史之中,這是中國公民首次行使違憲審查建議權,由此引發的關於全國人大應當盡快啟動違憲審查的討論,將會對我國依法治國的進程起到一定的推動作用。其三是新華社曾發出一篇綜合述評,批評收容遣送制度的模糊性和陳舊規定,使一些城市管理人員出現蔑視進城農民、侵犯農民工人身權益的錯誤做法,指出從國家全面發展和人民群眾的根本利益出發,盡快改變收容遣送工作的現狀,已成為有關部門刻不容緩的一項重要任務。

在上述各類訊息中,結合澳門目前的一些情況,筆者最感興趣的,是「三博士」指出的「收容遣送法」違反「憲法」和「立法法」的問題。實際上,我國「憲法」規定,公民的人身自由不受侵犯。而「立法法」亦規定,對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰,只能制定法律。只能由法律規定的事項而尚未制定法律的,全國人大及其常委會有權授權國務院對其中的部份事項先行制定行政法規,但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。而「收容遣送辦法」是一九八二年制訂的行政法規,其中有關限制人身自由的內容,與我國「憲法」和「立法法」相抵觸。「立法法」規定,法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章。對於「跨越權限的」和「下位法違反上位法規定的」法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章,由有關機關依照本法第八十八條規定的權限予以改變或者撤銷。因此,「收容遣送辦法」屬於應予改變或者撤銷的行政法規。

由「孫志剛命案」引發出的「三博士上書事件」,對我們澳門特區的「依法治澳」將會產生怎麼樣的啟迪作用?看來,其中最顯著的,是如何准確行使「立法權」的問題。實際上,按照法理學和立法學的原理,法律的立法權是立法機關的專有職權,行政機關及其長官只能制定行政規章,但行政規定不能抵觸法律。而各國各地區的根本法律或基本法律又一般上將下列事項的規範列為立法機關專有的立法權,亦即只能以法律的形式來規範:一、限制公民基本權利和自由的強制措施和處罰;二、犯罪和刑罰;三、民事基本制度;四、基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度;五、訴訟和仲裁制度;……等。亦即上述法律制度不可由行政機關及其首長以行政法規形式簽發。

「澳門基本法」第六十七條規定,澳門特區立法會是澳門特區的立法機關。按此規定,它有權制定、修改、廢除在澳門特區實施的法律,是澳門特區唯一行使立法權的機關。因此,有關限制公民自由、權利的強制性措施和處罰的規定,應由立法會以法律形式制定,其他行政規章和規範性文件無權設定。

因此,特首何厚鏵為因應防治「SARS」疫情的需要而簽發的第一零九/二零零三號「行政長官批示」,盡管在本澳立法機關尚未來得及為含有限制居民行動自由等內容的「傳染病防治法」立法之前,這一「批示」不失為一個較好的權宜措施,也是善意作為,使到本澳的防治「SARS」工作擁有一定的法源保障,可在一定程 序上解決「無法可依」的問題,但嚴格來說,這項「批示」只可算是權宜之計,只能治標,不能治本,尚未能完全達到「治非典用重典」的要求。其原因很明顯,就是這個「法律依據」只是特首的一項「行政批示」而已。而按照法理學的觀點,行政長官的「批示」,只是行政長官在其行政權力範圍內發佈及具有行政法規性質的文件,其法律地位及效力均低於法律,本身並不具有限制人身自由及懲治犯罪行為的法律效力。實際上,按照「澳門基本法」的相關規定,也比照國際慣例,凡是涉及到人身自由及刑事責任方面的法律,都應由立法機關制訂,而不是由行政首長以行政法規頒行。因此,該「行政長官批示」不能直接規範在防治「SARS」鬥爭中所需要使用的限制人身自由的手段,也不能直接規限在防治「SARS」鬥爭中發生的違法行為,而只能是轉用《民防法》和「內部保安綱要法」的相關法規定來限制居民的人身自由,及運用《刑法典》的「違令罪」予以追訴。

為了盡快消除這種可能會被認為在法治方面存在缺失的現象,我們鄭重建議:一、趁目前澳門唯一的「SARS」患病已康復出院,位於離島的康復隔離病區亦已關閉,周邊疫區的疫情亦已和緩之機,宣佈曾在「抗炎」鬥爭中起到重要作用的第一零九/二零零三號「行政長官批示」,已經光榮完成歷史使命,予以撤銷;二、盡快完成「傳染病防治法」的擬法及立法工作〔最好是提請立法會以「緊急程序」處理〕,使本澳抗擊「SARS」的鬥爭及日後的傳染病防治管理,從行政干預走上法制化、科學化管理的法治軌道。