(作者:永逸)

修訂公職制度宜把好公務人員兼職迴避兩關

本欄前日有關行政當局在研擬「公職法修改草案」時,應當引入「旋轉門條款」,及應當注意規限現職官員兼任性質相近社會團體職務,尤其是高級警員兼任「有背景」體育團體名譽職務的議評,引起一些讀者朋友的興趣。他們均認為,行政及立法當局在對「公職法」進行修訂時,除了必須引入陳麗敏司長所指的「迴避機制」亦即「旋轉門條款」之外,也應明文禁止或限制公務人員兼任與其角色有衝突的社會職務,以免滋生賄賂貪污等不法行為。

實際上,公務人員擔任公職就是受到公眾信賴,如果在工作之外兼職並接受兼職報酬,就有可能是接受對其履行政府公務施加影響的好處,就會在公眾心目中造成公務員接受額外收入和報酬是在利用其影響「撈錢」的印象,從而辜負公眾的信任。因此,許多國家和地區的法律對公務人員工作期間的兼職和接受額外報酬有嚴格限制。法律限制兼職是為防止公務人員與政府發生潛在的利益衝突,防止公務人員利用職務影響取得各種兼職而謀取私利,同時也是為防止公務人員因為兼職而可能出現的分散從事公職的時間和精力,防止過高的額外收入。

綜合美國﹑墨西哥﹑法國﹑德國﹑波蘭﹑澳大利亞﹑巴基斯坦﹑新加坡﹑巴西等國家的立法,禁止或限制兼職通常有以下几種情況﹕

〔一〕對在特殊崗位上工作的公職人員制定極為嚴格的紀律,規定一律不能在外單位就業和從事兼職活動。如很多國家和地區的法律規定,軍人﹑警察﹑法官等不得從事任何兼職。

〔二〕禁止公職人員從事某些行業的兼職。如巴西憲法規定,眾議員和參議員不得和公權人﹑獨立機構﹑公有企業﹑合資公司或特許的公共事業單位簽訂或保留合同。不得在上述單位中接受和擔任領取報酬的職務﹑工作或職業。如果違反這一禁令將失去議員資格。巴基斯坦《政府公職人員行為條例》規定,政府公職人員不得參與任何銀行﹑公司的創辦,注冊或經營。非經政府事前批准,任何政府公職人員除履行公務外,不得參與經商或接受任何?)用和工作。澳大利亞《公務員行為准則》規定,除特許外,公務員不得擔任公司董事等職。美國《參議員現行條例》禁止參議員為從事律師職業而加入律師事務所或協會,禁止參議員讓律師事務所使用他的名字從事活動。法律明令禁止眾議員在美國行政法院或聯邦巡回法庭的美國上訴法院中作開業律師,也不允許被根據《商船法》持有合同的承包商或租用人聘用為律師。

〔三〕禁止接受外國政府的任何形式的「津貼」或報酬,不准擔任外國經濟人的代理商。

〔四〕雖然允許公職人員從事某些兼職和部外活動,但要受到如下限制﹕不得利用職權作為牟取個人私利的手段﹔不准私自代表他人與政府作對,如出庭為他人辯護﹔不准接受超過規定數額﹑或接受超過普通標准的酬金﹔不准接受一個以上政府所支付的﹑超過一定數額的賠償金﹔不准從事與私營機構進行的不納稅的「私人交易」,等等。美國政府規定,公務員在外兼職,如果造成本職工作與非本職工作在工作時間上的衝突,或者出現兼職與公務員所在部門的實際利益發生衝突,則要加以限制。

澳門現行的第八七/八九/M號法令《澳門公共行政工作人員通則》的第二編第一章第二節,是專門規范「兼任及不得兼任」的問題。該條文雖然規定「擔任公共職務須遵守專職性原則」,但卻又有「僅在例外情況下,並同時符合下列規定時,方容許從事私人業務」的規定,亦即以「但書」來為公務人員兼任私人業務大開「方便之門」。於是,就有一些公務人員千方百計地鑽「時間並非全部或部分與所擔任之職務或職位之工作時間重況」,「不影響行政當局工作人員須具備之無私義務」,及「不被特別法所禁止」的空子,去兼任私人業務。甚至,還有人以種種欺詐手法,如由同事代為「打咭」以証明其在工作時間有如常「上班」,卻在工作時間內跑去從事私人業務的。這几年來廉政公署所揭發的一些個案,就已証明了此一點。看來,特區行政和立法機關在修訂「公職法」時,有必要注意到這種情況,將上述「兼任及不得兼任」的條文內容規定得較為明確﹑嚴謹些,以堵塞一切漏洞。

在這裡,還有一個可能是將會被忽略的問題,就是一些公務人員的兼職,並非是以「在固定工作地點提供服務」的形式出任,而是以帶有「外判」或「自由職業」的形式出現。比如,有個別公務人員兼職賣保險﹑搞直銷﹑做中介﹔也有若干公務人員以「外判」性質向某些企業提供會計﹑設計等專業服務等﹔也有個別愛好寫作的公務人員,為大眾媒體撰寫稿件。這其中,除了是與「不得兼任」的規定有抵觸之外,也有可能會與其公務本職發生利益衝突。比如,利用自己在政府機構服務所掌握的公務知識及內情,在為客戶提供會計服務時就有可能會涉嫌協助客戶瞞稅。又如,在為大眾媒體撰寫批評時政的評論稿時,可能會泄露公務內情甚至是機密等。盡管公務人員也如同其他市民一樣,享有文學創作自由和言論自由,但如其寫作的內容是與自己的公職業務有關聯的話,就應當有所迴避。