(作者:永逸)

特區與內地合作管理附近海域遇到適法困惑

本月初澳門特區政府運輸工務司司長歐文龍率團訪問北京後發佈的「新聞稿」中,有如下的這一段話:「會晤中,雙方還就完善澳門附近水域的海事管理工作交換了意見,氣氛良好。隨後,由交通部海事局常務副局長劉功臣和澳門港務局局長黃穗文簽署了兩地關於澳門附近水域海事管理的工作安排。雙方認為,做好澳門附近水域的海事管理工作對於支持澳門特別行政區的經濟發展、保障珠江口水域的航行安全以及維護海洋生態環境具有重要意義;並有必要制定具體的管理程序與辦法,建立海事局與港務局的合作和協調機制,為兩地的經濟和社會發展作出貢獻。同時,雙方也認為,為了妥善處理澳門附近水域管理事宜,有必要加強中央政府部門與澳門特別行政區政府部門之間的磋商和合作,透過年度會議和按需要舉行的不定期會議,協調和解決在執行上述有關管理程序和辦法的過程中遇到的困難和問題。此外,為了做好珠江口水域的航行管理工作,海事局與港務局亦會就相互通報有關違規船舶的信息加強合作,並就建立船舶安全技朮標准的通報渠道達成共識。」

湊巧的是,也正在這段時間內,內地媒體炒熱「租用無人海島」的問題──由國家海洋局、民政部、解放軍總參謀部頒發的中國第一部有關無居民海島管理的法規──《無居民海島保護與利用管理規定》於七月一日起正式施行。該規定的核心內容是:中國六千多個無人島將允許個人或機構開發利用,租用時間最長五十年。該規定顯示了中國開發海洋經濟、邁向海洋大國的決心,也為有爭議海島的主權維護行為提供了新的可能。為此,據說已有內地保釣人士向國家海洋局提出「租用釣魚台」的申請。但從國家海洋局收到的四份申請書來看,這些申請更側重於「保釣」的愛國目的,商業開發的意圖並不是很強烈。不過,國家海洋局仍是受理了這些申請,並正在按照正常程序處理。另外,據說屬於珠海市行政區域內的一些無人海島,也已有機構提出「利用」的申請,主要是用於開發成海島生態旅遊中心、海島港口、海島倉庫等項目。這些無人海島,距離澳門特區並不遠,甚至就是「近在眼前」,與路環黑沙海灘的直線距離只不過是十幾海浬。

然而,「新聞稿」中所談及的「澳門附近水域管理」事項,與「保護、開發、利用、管理」無人海島的情況,有所不同,也就是說,這一議題並不適用《無居民海島保護與利用管理規定》。相對地,澳門特區政府與交通部海事局商談的「澳門附近水域海事管理」問題,似是可以適用《中華人民共和國海域使用管理法》及《中華人民共和國海上交通安全法》等法律。

其中,「海域使用管理法」是於二零零一年十月二十七日由第九屆全國人大常委會第二十四次會議通過,並在當日由前任國家主席江澤民簽署「主席令」予以頒佈的。該法雖然只有短短的八章五十四條,但內涵十分豐富,涉及到海域使用中的種種情況的處理,政策性很強。因此,「海域使用管理法」的頒佈和實施,對於加強我國的海域使用管理,維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益,促進海域的合理開發和可持續利用具有十分重要的意義。實際上,二十一世紀是海洋世紀,「海域使用管理法」在新世紀的第一年頒佈實施,預示著我國海洋事業在新世紀的蓬勃發展,也預示著中國將跨入世界海洋強國之林。這也是我國強化海洋綜合管理的重大舉措,是大力推進海洋法制建設取得的里程碑式的成果,它將對促進我國海洋經濟持續、快速、健康發展,保障海洋資源的可持續利用,產生巨大而深遠的影響,標並著我國海域使用管理在新世紀掀開了歷史的新篇章。

然而,「海域使用管理法」實施之後,可能會給澳門特區使用附近海域帶來某些困惑。這就是,一方面,「海域使用管理法」規定,「在中華人民共和國內水、領海持續使用特定海域三個月以上的排他性用海活動,適用本法」,「單位和個人使用海域,必須依法取得海域使用權」,而全國人大常委會又未將該法納入「澳門基本法」附件三「在澳門特別行政區實施的全國性法律」;但另一方面,按照「中華人民共和國國務院令第二七五號」附件《中華人民共

和國澳門特別行政區行政區域圖》所示,澳門特區又沒有自己的水域,只是在「文字表述」中有一句「澳門特別行政區維持澳門原有習慣水域管理範圍不變」。這樣,就將使澳門特區的海域使用者,面臨著在使用屬於國家的海域時,是否需要向國家海洋行政主管部門及擁有這些海域的珠海市政府申請使用並交納使用金的問題。

實際上,由於歷史的原因,澳門的區域範圍從來不包括附近海域。這是因為,當年葡萄牙人從非法定居到逐步佔領澳門,並不是通過中葡兩國簽訂條約或協議來確認的。相反,中葡兩國間曾舉行過多次勘界談判,最終均未達成任何協議。也就是說,澳門與中國大陸的分界線從沒正式劃定,澳門附近的海域,從來就是中國的領海。因此,「澳門基本法」序言第一句就對澳門區域範圍開宗明義:「澳門,包括澳門半島、仔島和路環島」。為規範澳門特別行政區所轄行政區域範圍的全國人大關於設立澳門特別行政區的決定更明確規定,「澳門特別行政區的區域包括澳門半島、仔島和路環島。澳門特別行政區的行政區域圖由國務院另行公佈」。當中沒有如設立香港特區相關決定有「附近海域」的表述內容。中央政府若要把澳門鄰近水域撥歸澳門特別行政區管理,也就缺乏法律依據,也可能招致抵觸基本法之議。在此情況下,「澳門特區行政區域圖」就只是作出「澳門特別行區維持澳門原有習慣水域管理範圍不變」的表述,而不是像香港特區那樣不但擁有「附近海域」,而且也明確地劃定了海域管理線。

然而,澳門彈丸之地,地域和發展空間都有限。近年來澳門面積稍為增多,都是填海所得。未來澳門的發展,受到客觀環境的很大制約。要推動本澳航海運輸發展,端賴有較廣闊的海域。尤其是澳門由一個半島和兩個小島組成,海域環繞,大可充分利用海的資源優勢,發展經濟。更不容忽視的是,澳門海岸線較長,海上治安問題突出,搞好海上治安因而顯得十分重要。偷渡、走私、跨境犯罪等邊境治安問題,大都與海域扯上關係,澳珠兩地不法分子利用漫長的海岸線作奸犯科。「九九」前,為了保証澳門順利回歸,廣東省公安廳邊防部門就反覆強調要保障粵澳邊境安寧,加強粵澳兩地治安,多次展開大規模的演練,有效地遏止了跨境犯罪活動。回歸後,打擊跨境犯罪更是長期而艱巨的工作,不能有半點鬆懈。

因此,澳門特區如何在沒有「自己海域」的情況下,做好海事管理工作,並與內地相關部門合作,保障珠江口海域的航行安全及維護海洋生態環境,以及打擊跨域犯罪活動,也就確實是面臨著「法源依據」的問題,有待中央政府妥善處理。

〔待續〕