(作者:永逸)

應當妥善解決澳門特區沒有附近海域的問題

〔續昨〕從《中華人民共和國海域使用管理法》的相關規定,與《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》附件「文字表述」的「不協調」中,使我們對澳門特區如何「維持原有習慣水域管理範圍」,產生某種困惑。這是因為,按照法理學的原理,上位法優於下位法,由最高國家權力機關制定的法律優於最高國家行政機關頒佈的行政法規。而「海域使用管理法」是屬於前者,「行政區域圖」則是屬於後者,按法理「行政區域圖」不能抵觸「海域使用管理法」。何況,即使是退一步來說,澳門特區屬於「歐陸法系」,亦即是適用「成文法」的法域;內地雖然聲稱是「社會主義法系」,但其法律淵源仍是「歐陸法系」,亦即是「成文法」法域。這與香港特區的「海洋法系」,亦即適用「習慣法」的法域,有所區別。既然如此,「行政區域圖‧文字表述」中的有關「習慣水域」的提法,也似是不夠嚴謹、精確,至少是不符「成文本」的要求。

正如本欄昨日所述,在《中華人民共和國香港特區行政區行政區域圖》中,是明確地劃定了香港特區的海域界線的,並在其附件《中華人民共和國香港特別行政區行政區域範圖文字表述》中,對香港特區的海域界線以地圖繪測學的專業朮語進行了界定表述。而在「澳門特區行政區域圖」中,並沒有「澳門特區海域界線」之設,亦即並沒有畫出澳門特區與毗鄰的珠海市之間的海域界線。另外,在該「行政區域圖」的附件《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域範圍文字表述》中,只有「澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變」一句,而不是像香港的同一文件那樣,清晰明確地說明香港特區海域界線的定位及走向。

中央政府在香港、澳門兩個特區的海域劃分方面,有予人「大香港小澳門」感覺之嫌。當然,這是由於港澳兩地的歷史背景及兩個「基本法」有不同表述,而導致中央在分別發佈兩個特區的「行政區域圖」時,出現了如此明顯的差異。實際上,香港和澳門兩部「基本法」,對「海域」問題的表述是不一樣的。「香港基本法」附件「全國人大關於設立香港特區的決定」的第二條,是「香港特別行政區的區域包括香港島、九龍半島,以及所轄的島嶼和附近海域。香港特別行政區的行政區域圖由國務院另行公佈」。而「澳門基本法」附件「全國人大關於設立澳門特區的決定」的第二條,則是「澳門特別行政區的區域包括澳門半島、仔島和路環島。澳門特別行政區的行政區域圖由國務院另行公佈」。由此可見,香港特區的行政區域,是包括「附近海域」在內的。而澳門特區的行政區域,則並沒有訂明「附近海域」。但是,也沒有採用「負面表列」的方式,來對澳門特區行政區域是否帶有「海域」作出否定的表述。

「香港基本法」對香港特區行政區域之所以有「附近海域」的表述,是由為在中國清政府與英國政府所簽署的三個不平等條約中,是將香港島、九龍半島,及一些島嶼附近的海域,也劃進了香港地圖的。但在新中國成立之初,中國政府就明確地宣告不承認英帝國主義強加給中國的這三個不平等條約。因此,嚴格來說,在當時英國佔領下的香港地圖上的海域界限線,在法律上並非是合法的,只不過是在中英雙方為了便於海域管理的一道「習慣控制線」而已。在一定程度上,它與澳門地區回歸前的「海上習慣控制線」的性質,有著某些相似之處。而在香港回歸後,為了明確粵港水域邊界的管理範圍,便於雙方管理,相互配合,促進兩地的繁榮穩定,「香港基本法」中有關香港特區行政區域圖的規定,就有了「附近海域」的表述。而且,在國務院公佈香港特區行政區域圖時,還根據實際情況,本著方便管理、有利於航行的原則,對個別界線點線進行了適當的調整。包括香港西南部的海上分界線從回歸前的緊貼著海岸,定為香港回歸後的向外延伸一海里;東北部則由原來的廣東大鵬半島和香港「新界」之間的「中心線」,在回歸後擴延到大鵬半島與香港平洲島之間的「中心線」。使香港的海域比回歸前增加了數十平方海里。

可能正因為是澳門問題並不像香港問題那樣存在著「不平等條約」,也正因為是一百一十五年前的「中葡勘界談判」因中國人民的鬥爭獲得勝利而使葡國人「拓展地界」的企圖未能得逞,致使澳門地區過去並無自己的行政區域圖。因此,與《香港特別行政區行政區域圖》相比,《澳門特別行政區行政區域圖》就具有以下的特點:

一、仍然沒有一條明確清晰的「區域界線」,只是按照「中葡聯合聲明」和「澳門基本法」的規定,將澳門特區的行政區域表述為「包括澳門半島、仔島和路環島」。另外,在陸地分界方面,只是以「澳門特別行政區北部與廣東省珠海市的拱北陸路相連。關閘拱門以南由澳門特別行政區管轄」來作界定。也就是說,陸路界線的分界,仍以原有的習慣管理界線為準。

二、除了並未對陸地分界線作出標示之外,也未能對水域的分界線作出標示,只是以一句「澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變」的文字作表述。而在《中華人民共和國國務院令第二七五號》所附的《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》上,也未有像「香港特區行政區域圖」那樣標示了「水域管理界線」,而是澳門水域與珠海水域之間,並無明確標示「分界線」,連「文字表述」中所指的「習慣水域管理範圍」,也未以制式地圖常用的界域線標示出來。

這一規定,一方面是將過去長期沿用的「習慣水域管理範圍」,以國家法令的形式,使之法制及固定化,亦即是由過去「人治」色彩甚濃的「習慣管理線」,改為具有法治基礎的習慣管理範圍。今後,澳門地區在進行包括填海、水文測試、航行管理、海關反走私和反偷渡巡查……等在內的水域管理時,都有法可依,避免發生誤會及糾紛,有利於珠澳水域管理合作,尤其是有利於雙方日後在跨域基建、航行管理、水上公安管理等方面的合作及互相協助。

然而,由於這個「澳門特區行政區域圖」只是分別以「關閘拱門以南由澳門特別行政區管轄」、「澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變」的文字作表述,沒有相應的《粵澳邊界管理範圍線示意圖》作圖上識別,故日後在珠澳邊界管理工作中,仍然難免會產生誤會。鑑於香港方面已制定了《粵港邊界管理範圍線示意圖》,就不宜在繪劃行政區域邊界線方面再授人予「大香港小澳門」之「柄」;也鑑於目前內地正在由國務院組織進行全國省界、縣界的勘界工作,已為澳門特區明確清晰地繪畫出澳門特區邊界線,提供了國家政務依據,並因此而是屬於國家主權之下的內部事務,不存在所謂「割地喪權」的問題。因此,我們認為,還是有必要制訂一個《粵澳邊界管理範圍示意圖》,將澳門特區北部與珠海市的陸路分界線,及澳門特區周邊水域與珠海市水域的「習慣管理範圍」劃分界線,明確標示出來。否則,如果日後青洲鴨涌河發生自然或人為的河道改變,關閘以東的情侶路或馬場海邊北路進行無節制的拓寬延伸工程,以及十字門附近水域進行任意的填海工程,都將會侵犯到對方的權益,造成誤會及糾紛。實際上,香港的《粵港邊界範圍線示意圖》,是在各個「地理坐標編號點」精確到經緯度的「秒後單位」作標示的,這就使香港特區的行政區域邊界管理具備了法理及科學性。

〔待續〕