(作者:永逸)

中央應考慮劃定澳門海域管理範圍線

〔續昨〕許多澳門居民尤其是直接從事港務、海事等方面管理的工作人員,都對澳門特區與廣東省之間並未明確劃定「海域管理界線」,而只是由《中華人民共和國國務院令第二七五號》附件的《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域範圍文字表述》以一句「澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變」來表述之,感到有所不便,認為不利於粵澳兩地進行海上的管理,也不利於雙方合作打擊偷渡、走私等非法行為,當然也就未能最大程度上為維持澳門社會安定和經濟發展提供一個良好的治安環境。

其實,「澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變」的提法,也會令人產生在「海域管理」的問題上,未能充分反映澳門已回歸祖國,亦即中國政府已經對澳門恢複行使主權的事實的感覺。實際上,所謂「習慣水域管理範圍」,這是在澳門回歸前,葡國人對澳門實施殖民管治的歷史產物。──在一八四九年後,葡國雖然對澳門實行殖民擴張,逐步佔據澳門半島和仔、路環離島,但一八八七年簽訂的《中葡和好通商條約》至一九二八年已過期失效,其間幾十年多次勘界談判,均無疾而終。澳門與中國大陸的界址線從未正式劃定,只是逐步形成了習慣性的界定:澳門只有陸界,而水界從未劃定,澳門周邊的水域向屬中國。

然而,長期的行政管理和對水域的使用所需,如填海造地、疏浚河道、船隻停泊、港口交通、水警履行職務維護水道秩序等,都涉及到水域航道管理權的問題。於是,就形成了習慣性的水域管理線,當時稱為「習慣控制線」〔「國務院令第二七五號」則表述為「澳門原有的習慣水域管理範圍」〕。尤其是在中葡建交之後,前澳門水警、海事部門在廣東公安、海事部門的「默契」配合之下,一直對「習慣控制線」澳方一側的水域進行實質及有效的管理。而在前澳葡政府頒佈的有關澳門水警稽查隊和澳門港務局的組織法例中,有「負責在海事管轄權範圍內巡邏」、「監察海事活動及港口活動」、「監察對航海安全規定之遵守」,及「保障海上安全,尤其有關船舶及其他漂浮物之海上安全」、「負責海上航標,尤其處理關於浮標及燈塔之工作」、「對航行進行監察及監管」、「對航行提供援助」、「負責引航工作」、「保護水下文化財產」、「研究並建議年度性疏浚工作」、「就將於海事管轄權範圍內展開之任何工程及基礎建設發展意見」、「負責促使遵守有關係商業娛樂等海上活動,船舶製造及維修業,港口活動及水域公產之使用的規定」……等。在上述法例中,赫然含有諸如「海事管轄權範圍內」、「水域公產」等帶有「合法使用澳門水域」內涵的朮語。而長期以來,並未見中方對此提出異議,亦即等於是默認前澳葡政府對「習慣控制線」澳方一側以內的水域的使用和管理權的。而在中方一些權威機構所撰寫、出版的印刷品中,亦以正面肯定的語氣記述澳門水警稽查隊和澳門港務局的「海事管轄範圍」,主動地承認前澳葡政府擁有自己的「合理」水域。比如,由廣東省公安廳編寫、廣東人民出版社出版的《澳門警察》一書,在提及到澳門水警稽查隊的職責任務時,就有「負責在海事管轄權範圍內巡邏和監察海事及港口活動」之語,這已等於是承認了前澳葡政府的「海事管轄權範圍」。另外,該書在介紹澳門水警稽查隊的「管轄範圍」時,特別指出「海事管轄權範圍」包括了「澳門地區附近的水域」,及「水域公產」在內。也就是說,已是直接承認前澳葡政府擁有自己的「附近水域」。還有,由「《澳門法律匯編》編委會」主編、中國社會科學出版社出版的《澳門法律匯編》一書,也將帶有「海事管轄範圍」及「水域公產」等朮語的澳門水警稽查隊和澳門港務局的組織法例收納進去,並不加任何按語。這就顯示,中方對澳門回歸前的「水域」並沒有異議,並默認了這個「習慣控制線」。

然而,這僅是一種習慣性的默契,並非是法律上的界定。這是因為,正如前述,澳門周邊的水域都是屬於中國的,從法理上來說,當時澳門居民只要從岸邊一下水,就等於是越過了粵澳邊境並進入了祖國大陸的區域範圍。只是出於方便雙方進行水上管理之故,才逐漸形成這麼一個「習慣控制線」。

在澳門回歸後,中國政府已對澳門地區恢複行使主權。在主權歸屬的問題上,澳門半島、仔島和路環島已連同「習慣控制線」之內的水域一道,置於中國政府的主權之下。如果再使用「澳門原有的習慣水域管理範圍」的概念及表述方式來表述澳門特區的水域範圍,而不是明確劃示澳門特區與廣東省之間的水域分界線,就未能充分反映澳門已經回歸的事實,而是在客觀上仍是按過去葡國人對澳門實行殖民管治的模式來劃分「習慣控制線」。

誠然,水域屬於公產,由國家所有,但這並不妨礙在一個國家內部的行政區劃工作上,進行行政區域的劃界工作。實際上,不要說香港在回歸時,國務院明確地劃定了香港特區的水域管理界線了,就說是內地各省、自治區、市,以至各個地級市及縣,目前都在國務院民政部的領導或指導之下,進行聯合勘界工作。目前,各省、自治區、市之間已經基本上完成了聯合勘定行政區域界線的工作,民政部亦已陸續批准了有關的「聯合勘定行政區域界線協議書」,並已進入各地級市及各縣之間進行聯合勘定行政區域界線的階段。既然內地各行政區域和澳門特區都是中國的領土,都同時置於中央政府的主權之下,也既然置於「一制」之下的內地各行政區域都已勘定邊界線,那麼,置於「另一制」之下、因而更需要劃定行政區域的澳門特區,就更有必要對尚未有劃定的水域邊界線進行「聯合勘定」並明確劃定粵澳水域分界線了。

確立「粵澳水域管理範圍線」,好處很多。首先,在政治上,就可明確地向世人宣告:在澳門實行「一國兩制」是嚴肅的及毫不走樣的,因為有明確的邊界為兩種不同制度區隔。在治安管理上,有助於打擊偷渡、走私非法活動,及加強協調粵澳公安、水警〔海關〕的邊界管理合作。再次,在海關管理上,也有利於澳門特區執行「澳門基本法」,加強對自己作為單獨關稅區、自由港的管理。

〔完〕