(作者:永逸)

許惠祐為唱衰一國兩制故意貶低基本法位階

在周日的群策會「一國兩制下的香港」國際研討會的「圓桌會議」環節中,海基會副董事長兼秘書長許惠祐也是與談人之一。這位「執行李登輝心裡的大陸政策」的大陸事務官員,可能是仗倚其法學博士的專業背景,在「圓桌會議」上以「香港基本法」在中國立法體系中的位階的角度為切入點,大談「一國兩制」缺乏立法體系和法律位階的保障。他的論據是,「香港基本法」的法律位階,只是相當於行政法規和地方性法規,法律地位十分脆弱,故而難以保障「一國兩制」得到全面準確貫徹,而是很可能會遭到各種外來因素的影響,包括北京的干預……云云。

許惠祐為了佐証自己的上述論點,特地設計製作了一個「中共立法體系圖」,並印刷提供給每一位與會者。他在這張「中共立法體系圖」中,將大陸地區的立法體系〔即法律位階〕,劃分為以下幾個層級:

一、憲法。

二、國際條約。其表現形式為公約、協定、協定書、憲章、盟約、聯合宣言。

三、基本法律及其他法律。其中基本法律的表現形式為法、決定、規定、辦法,而其他法律的表現形式有政策〔紅頭文件〕、解釋〔個案:批覆、答覆、覆函;通案:意見、解答、通知〕。

四、行政法規,地方性法規,各省、自治區、直轄市及較大的市、經濟特區的法規,民族自治地方單行條例,及香港、澳門特別行政區基本法。其中行政法規的表現形式有:條例、規定、辦法、細則、通知、決定、規則、實施細則等。

五、部門規章。包括地方政府規章,省、自治區、直轄市、較大的市的立法,香港、澳門特別行政區的立法等。

在《變與不變──往後跑的黑馬許惠祐》回憶錄中自許為「法律人」、「以法律專業應對大陸海協官員的政治專業」及「惡補大陸法律」的許惠祐,卻對大陸地區的立法體系「捉錯門神」──從大至貶低香港、澳門基本法的法律層級,及將地方性法規的位階檯升至與行政法規並駕齊驅,到小至將政策〔紅頭文件〕也列入法律體系,都顯見其對大陸地區的「立法體系」研究未精,掌握失準。

實際上,當代中國法的立法體制和法的效力層次,大致上是:

一、憲法。

二、基本法律。包括國家機關的組織法,選舉法,民族區域自治法,特別行政區基本法,國籍法、國旗法、國徽法,國家權力機關議事規則等。還有刑法、民商法等。這些基本法律的立法權限,在全國人大。

三、非基本法律。即除基本法律以及涉及全國人大權限和工作程序的非基本法律外,凡應當由法律規定的事項,全國人大常委會擁有立法權限。也就是說,絕大部分的非基本法律都屬於全國人大常委會的立法權限範圍。當然,全國人大有權制定和修改非基本法律,而全國人大常委會也可對全國人大制定的法律進行補充和修改。

四、行政法規。是由國家最高行政機關〔國務院〕根據憲法和法律制定、頒佈的規範性法律文件的總稱。行政法規的法律地位和法律效力次於憲法和法律。

五、行政規章。國務院所屬各部、委根據法律和行政法規,在本部門的權限範圍內發佈規範性的命令、指示、規章和實施細則,這些規範性文件統稱為「行政規章」,其法律地位和法律效力在「行政法規」之下。

六、地方性法規和地方性規章。地方性法規是指省、自治區、直轄市和較大的市的權力機關〔人大〕所制定的規範性法律文件。而地方性規章則是指省、自治區、直轄市和較大的市的行政機關〔人民政府〕所制定的規範性法律文件。香港、澳門兩個特區的立法會或政府所頒佈的法律或行政命令,屬於這一層次。

七、民族自治地方的自治條例和單行性條例。

因此,香港、澳門兩個基本法的法律地位,是甚高的,是屬於基本法律,僅次於憲法。這從基本法的修改必須履行嚴格的法定程序的情況,就可明暸基本法的次高法律地位。而許惠祐將基本法置於行政法規和地方性法規的層次,不是無知,就是要刻意貶低基本法的法律地位,以附和「台獨」分子唱衰「一國兩制」的「大合唱」。
憲法學專家蕭蔚云指出,香港、澳門基本法的主要內容是關於兩個特區的法律,但它又涉及中央與特區的一些職權的劃分,不僅特區要遵守,中央各省、自治區、直轄市都要遵守,全國人民都要遵守。而且,基本法是由全國人大制定的,在制定程序上也成立了一個起草委員會,這就決定了基本法的法律地位甚高。如將這番話與許惠祐將基本法擺在與行政法規、地方法規同一位階的做法相比,就可使人得知,許惠祐為了迎合其主子唱衰「一國兩制」而貶低基本法的法律位階之舉,很不明智,也有失學術道德。