(作者:永逸)

為消除裙帶風不當關說應為游說立法

日前有一位學者型的社會活動家在議評本欄十月六日對澳門特區政府的善意批評時指出,本欄所提及的「三個矛盾」,確是事實,但本欄卻遺留了兩個更為尖銳嚴重的矛盾,就是「裙帶風」嚴重,與廣大「澳人」要求特區政府及其部門在用人時應當任人唯賢、內舉避親的矛盾,及「不當關說」嚴重,與廣大「澳人」期待特區政府及其各個部門辦事公正、公平、公開,杜絕「尋租」弊端的矛盾。

這位也可算是社會知名人士的讀者朋友所指出的問題及所列舉的例子,確實嚴重,與「澳人治澳」下廣大「澳人」當家作主的精神,格格不入,頗有舊中國「一人升官,雞犬升天」的封建色彩,也帶有前澳葡管治澳門時期將政府公共資源集中供給既得利益集團的殖民遺風。此兩股歪風如果不將之清掃,不但是將會玷污「一國兩制,澳人治澳」、高度自治的精神,而且也將會腐蝕特區政府的肌體。在實行社會主義制度的祖國內地,尚且號召各級官員「執政為民」、「權為民所用,情為民所繫,利為民所謀」之際,號稱是實行民主監督制度的澳門特區仍然容許這種腐敗之風盛行,無論是什麼樣的理由也都是說不過去。

「裙帶風」和「不當關說」現象的盛行,是透過許多種方式表現出來的,包括用人唯親,安插親朋戚友當官,及利益綑綁,優先照顧昔日營商或專業伙伴等。當然,由於回歸後廣大「澳人」對公務員的行政道德「昅」得很緊,而且廉政公署也發揮了一定的作用,這些行為的作為者是不敢公然為之的,怎麼也會為其披上一件「合法」的外衣,掩飾得頗為巧妙。而其中一種掩飾手法,就是「游說」。

「游說」是實施「尋租理論」中的一種具體手段,亦即是透過施加壓力,提出論點,提供誘因〔注意:並非是金錢財務,如果是,則成了賄賂而非「游說」〕,設法使決策者傾向己身立場。有關利益集團向民意代表、官員進行游說,以保護或促進自身之利益。本來,先進民主國家/地區視多元主義為當然,也認為不同利益團體為己身利益而展開游說,乃正常現象。然而,為了防範弊端,防止「不當關說」,往往會制訂「游說法」,規定擔任專職說客必須向政府登記,而且為了避免離職官員利用同事情誼來影響決策,還規定官員在一定離職期間後,才可擔任專職說客,為利益團體服務。

因此,與其讓這類「施壓」、「關說」、「請託」、「推荐」等「灰色行為」繼續「鴨子划水」地侵蝕特區公共行政的肌體,就不如將之公開化、法治化,讓法律面前人人平等,每個人都可以依法「游說」。這與非法制下的「關說」是不同的,因為它是專靠私人關係來說服一件事;而依法「游說」制則是靠本事來說服一件事,類似比誰的企劃周詳慎密,更值得取信。

也就是說,一個多元民主的國家/地區,個人或團體基於不同利益,對政府機關進行「游說」,以推動制定利己的法令或政策,本是民主體制的正常現象。但一定要有法源依據,並在公平、公正、公開的前提下進行。這就需要制訂一個「游說法」,使到有關游說行為,除了政府施政可透過行政程序公開之外,並可使合法的游說在公開、透明方式下進行。

筆者手頭有幾個國家/地區的「游說法」文本。綜合起來,「游說法」的內容大致包括如下內容:

一、「游說」的定義,是指游說者意圖影響被游說者或其所屬機關對於法令、政策或議案的形成、制定、通過、變更或廢止,而以口頭或書面方式,直接向被游說者或其指定之人士表達意見的行為。

二、「游說者」的定義,是指進行游說行為的自然人、法人、經許可立案的人民團體或基於特定目的組成並設有代表人的團體;受委託進行游說的自然人、法人或經許可立案的人民團體。

三、「被游說者」的定義,是指各級行政官員,民意代表,按月領取退休金的退休官員。

四、「游說者」的限制。各級政府官員在離職後三年內,不得為其本人或代表其所屬法人、團體向其離職前五年內曾服務機關進行游說,並不得委託或受託為之。民意代表不得為其本人或關係人經營或投資股份總額達百分之十以上的事業進行游說,亦不得委託或受託為之。「民意代表的關係人」,包括:民意代表的配偶或共同生活家屬;直系親屬、及民意代表或其配偶信託財產的受託人。

「游說者」進行游說時,不得以強暴、脅迫或其他不正當方法為之,並不得向被游說者刑求、期約或交付賄賂或其他不正利益。

五、「游說者」擬進行游說時,應具備申請書,載明相關資料,向被游說者所屬機關申請登記。「相關資料」是指:A、如「游說者」是自然人,應包括個人身份資料,聯絡辦法,曾擔任公職情況,B、如」游說者」是法人或團體,應包括法人或團體的名稱、登記証或許可立案証明,代表人的個人身份資料及聯絡辦法,其代表人曾擔任公務員職務的情況。以上兩款「游說者」,還應在申請書中載明被游說者姓名、資料、職稱,游說的目的及內容,游說時間等資料。載明受委托游說時,其委託証明文件、約定報酬金額及足資辨識委託人的資料。

六、上述登記事項有變更時,應自變更事實發生後,五日內申請變更登記。「游說」終止後十日內,應申請終止登記。

七、依法不得游說而進行游說者,被游說者所屬機關應不受理其登記,被游說者應拒絕其游說。對於得游說而未依法登記的游說,被游說者應予拒絕。但不及拒絕者,被游說者或其所屬機關應通知游說者限期補行登記。

八、被游說者應於接受游說後七日內,將被游說過程及情況通知所屬機關指定的專責單位或人員予以登記,載明被游說事項,列冊保管。

九、依法登記的游說者在游說期間內,得請求參加被游說者所屬機關舉辦與游說內容有關的公聽會,該機關不得拒絕。

十、被游說者所屬機關應將上述登記事項列冊保管,並按季公開於資訊網路或刊登政府公報或報章。登記薄冊應保存五年。

總之,「游說法」,是政府推動「陽光法案」中的一環,可使游說活動法制化、公開化,並引導游說過程及情況說活動發揮正面功能,讓民主意見的傳達能合理化、透明化,使民主管道更暢通。揭櫫「以民為本」旗號的特區政府,應當考慮為「游說」立法的問題,擬訂法案提交特區立法會履行立法程序。