(作者:永逸)

立法會會期定期化有利落實基本法相關規定

澳門特區立法會章程與任期委員會昨日召開會議,商討修訂《立法會議事規則》,其中涉及到有關將全體大會的會期定期化的問題。據指出,現時全體大會的召開時間較為被動,章程及任期委員會希望可以將大會的會期定期化,讓議員可以就政府的施政作口頭質詢以及辯論等,藉以提升立法會對政府的監察作用,同時讓市民透過全體大會更了解政府的施政。

章程與任期委員會的這一構思及其動機,合理合法,值得肯定和支持。首先,在法理方面,澳門特區立法會不單止是立法機關,行使澳門特區的立法權,肩負立法職能及任務,而且它還是一個民意機構,代表著全體「澳人」監督特區政府工作,並行使彈劾權。實際上,「澳門基本法」第七十一條第四、五、六款就分別規定,澳門特區立法會行使「聽取行政長官的施政報告並進行辯論」、「就公共利益進行辯論」、「接受澳門居民申訴並作出處理」的職權。其第七款還規定,立法會有權對被指控有嚴重違法或瀆職行為的行政長官提出彈劾案。

按照「澳門基本法」的上述規定,立法會對行政機關的監督,主要體現在對行政機關的施政方針等監督和對行政機關工作的監督。對政府的施政方針政策監督,首先是對行政長官的施政報告進行辯論。通過辯論,對不夠完善的政策使之更加完善,不太符合實際情況的政策使之修改後適應實際情況。經過修改、補充、完善,使政府的政策有利於社會的穩定發展。對政府工作的監督,主要是對政府在執行立法會通過的法律、執行政府施政方針政策過程中的行為進行監督,及時糾正偏差,以保証法律和方針政策的正確執行。除了是對政府施政報告進行辯論之外,立法會議員還可要求召開專門質詢政府工作的全體會議,要求召開專為辯論公共利益問題的全體會議;建議在立法會的委員會中進行聽証;要求行政長官和政府提供為履行職務所需的資料和官方的刊物;就公共利益事項徵詢政府和公共或私人實體的意見。質詢應由提出申請的首位議員發問,政府官員答辯。隨後議員互相進行辯論。總之,立法會對行政機關的監督是必要的,是立法對行政制約的一種形式。透過監督,協助行政機關做好工作。而行政機關通過接受立法機關的監督,爭取立法機關的支持,這樣才不會相互扯皮,影響行政工作的效率。

為了使立法機關更好地執行對行政機關的監督職權,對立法會全體會議的會期予以定期化處理,是有此必要的。實際上,議會大會定期化,已是國際上的通例。其實在澳門回歸前的上世紀八十年代初,也有此不成文習慣,就是約定俗成地每逢星期三或五下午開會。而《中華人民共和國憲法》也規定,全國人大會議每年舉行一次,《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》則規定,全國人大常委會會議「一般兩個月舉行一次」。在中國的台灣地區,其《立法院議事規則》也規定「立法院」的「院會」是在會期內的每星期二、星期五開會。必要時經「院會」議決,得增減會次。如會議超過一日,經黨團協商同意,得合併若干日為一次會議。開會時間為上午九時至下午六時,但舉行質詢時,延長至排定「立委」質詢結束為止。而在香港特區,也有類似的規定。

議會會議定期化,有利於議員執行其質詢行政機關的職權。這是因為,比照澳門現時的情況,由於立法會大會的召開不是定期化,故會議的召集大多是已具有特定議題,如審議各項法案、動議案等,留給議員執行監督職權的時間已不多。充其量只是在有限的時間內進行「議程前發言」,但往往只是「隔空打炮」,效果不大,已淪落為議員們的「表達意見權力」。受此限制,議員們只好透過「書面質詢」的方式來行使監督職權,但效果也不彰顯。一些被質詢的部門,不是拖延答覆,就是答非所問、避重就輕,甚至還發生過有行政主管機關「反擊」的咄咄怪事。因此,就此而言,「澳門基本法」第七十一條賦予特區立法機關及其成員對行政機關的監督權,並未能被全面,充分地落實、執行。

因此,將立法會全體大會會期定期化,讓議員們除了履行立法的職權之外,也有充裕的時間行使監督行政機關的職權,面對面地對政府官員作出口頭質詢,這是一個可行的辦法,能更好地體現「澳人治澳」、高度自治的真諦,也是在特區立法機關議事規則方面與國際慣例接軌。實際上,口頭質詢是議員問政之最佳利器,也是測試議員問政能力的重要「觀測點」。很多行政方針與決策都是在這種一問一答的逼問方式下無所遁形,甚至因此呈現弊病或漏洞。行政機關也因此才會更加尊重民意,調整其不適當的「既定政策」或「立法計劃」。

不過,也須防制口頭質詢被淪為「作秀工具」。台灣「立法院」院會質詢時,各黨籍「立委」利用質詢機會進行「做秀」,天馬行空,義不及題,使口頭質詢無法發揮監督「政府」施政的功能,以至導致各黨籍「立委」之間及行政與立法部門的議事衝突,甚至大打出手,貽笑國際。因此,在修訂《立法會議事規則》確立全體大會會期定期化時,也宜附設平衡制約機制,防範口頭質詢淪為「作秀工作」,訂定質詢事項的限制規範。當然,更應規定受質詢的行政機關主管必須到立法會備詢並回答問題,並明訂政府官員對口頭質詢拒絕答覆或實問虛答的處罰責任。