(作者:永逸)

澳門立法會可參考各地議會口頭質詢制度

澳門特區立法會章程及任期委員會目前正考慮研擬立法會全體會議定期化,以利於議員就政府的施政作口頭質詢。立法會及其章程及任期委員會的這一構思,有利於強化議會對政府的監察功能,也有利於全面落實「澳門基本法」賦予特區立法機關及其成員對行政機關的監督權。實際上,在西方資本主義政治體制,質詢是議會對於政府所應負責之事。質詢的主要目的,在於明瞭政府施政的內容和方針,但同時亦可用以批評政府的政策,並督促政府,糾正政府官員的違法或失職行為。如運用妥適,可表達民意於政府且可使政府知悉民意而有所警戒。因此,質詢制度已成為行使議會職權相當重要的法定工具,甚至成為內閣制國家國會最重要的監政權方式之一,亦即立法機關監督行政部門最有效的武器,而且也演變為少數黨監督多數黨的工具。即使是在實行有中國特色的社會主義制度的祖國內地,雖然不興「三權分立」那一套,但近年各地各級人民代表大會也已逐步推行質詢制度,人民代表就某些議題對人民政府某些工作部門的負責人進行口頭質詢,取得了較為的效果。

議會質詢制度創始於一七二一年英國。依英國院第八號單行辦法及慣例之規定,議員質詢須備書面,並須將書面質詢於預定質詢兩日之前交秘書〔長〕或秘書處編號登記預告通報,並以質詢書面之副本函送被質詢的政府首長,其需於預定質詢日口頭答復之問題,應於該問題文字之旁加五星標記。這是英國國會議員對政府首長的一般質詢方式,形式上為「當面口頭質詢」,實際上則為「書面移送質詢」。

法國國會的質詢制度也相當發達,早在一八五二年便有口頭質詢制度,一九零九年便有書面質詢制度。值得一提的是,一九五八年法國第五次共和國憲法第四十八條第二項規定:「每周應優先保留一次會議,以供國會議員質詢及政府答詢之用」。因此,法國眾議院〔國民會議〕議事規則便明定:眾議員向各部長提出之書面質詢可要求各部長就特定事項給予答復或向政府表達其重要政治觀點;在院會中提出口頭質詢有附帶與不附帶辯論的口頭質詢,每週應有一次院會用於口頭質詢;現況質詢則於每週三下午院會中第一個小時,由眾議院多數黨及反對黨議員各可使用三十分鐘由議員長召喚順序提出有關現況事項之質詢,被質詢的政府首長應即時答復。這是對政府質詢的新方式,具有適時及簡潔的性質,平均每一小時約可提出二十項質詢。

至於日本的質詢制度,其「國會法」第七十四條規定,「各議院議員如欲向內閣質詢,應經議長之認可。質詢時應作成簡明之主旨書向議長提出」。「國會法」第一百六十條則規定,「內閣對質詢,可採口頭答辯。前項答辯,質詢者可再以口頭質詢」。綜合日本的國會質詢制度內容,議員提出書面、口頭質詢均須經議長或議院的認可,其目的是防止議員個人濫用質詢權。然而,過度限制的結果也導致反對黨少數議員的質詢權受到太大的限制,使得議員對於國政問題難得有自由發表意見的機會。

德國眾議院的質詢制度,有所謂的「大質詢」與「小質詢」之分。前者能成為議院討論的議題,但須眾議院議員總數百分之五連署或經議院認可的國會黨團才能提出;後者則不得作為議院討論的議題,其目的主要在於向政府請求提供資料。

中國台灣地區「立法院」的質詢制度,可分為「總質詢」、「預算質詢」、「專題質詢」、「專案質詢」四種。前三者可以口頭或書面提出即席質詢。另外,尚規定「質詢之答復,不得超出質詢范圍以外」、「被質詢人,除為保守國防、外交秘密者外,不得拒絕答復」、「質詢事項,不得作為討議的議題」。

綜合各國各地區的質詢制度,澳門特區立法會如欲建構口頭質詢制度,必須注意如下幾個問題:一、為了避免行政機關在面對議員口頭質詢或處理書面質詢時「敷衍卸責」、「實問虛答」或形成「反質詢」的弊端,應明訂質詢事項在一定的要件下可以成為立法會全體大會討論的議題,亦即援引德國眾議院的「大質詢」制度,使立法會的質詢制度能夠充分發揮其功能。二、確立反對者先發言且可交叉辯論的總質詢制度。日本眾議院議事規則第一百二十七條規定,「關於討論,議長應讓反對者首先發言,次由贊成者再發言,須盡量可能使雙方交互發言辯論」。此種制度如果能夠建立,則不但可使質詢的時間上與次數大為縮短,更可發揮質詢制度保障「少數派」權利的基本功能,有助於議會政治的良性發展。三、明訂行政官員對口頭質詢拒絕答復或實問虛答的處罰責任。基於行政官員的答詢為「澳門基本法」第六十五條「答覆立法會議員的質詢」所規定的責任和義務,如果行政官員蔑視議員的口頭質詢,自應構成「藐視議會罪」,由立法會或司法機關加以處罰制裁。而為了慎重起見,避免議員質詢時發生濫權情事,立法會主席依法應有不當質詢的制止權限與拒絕質詢的強制權限。至於行政官員是否構成「藐視議會罪」,則宜由立法會執行委員會或司法機關予以處理,以解決可能發生的爭議。