(作者:永逸)

難民地位法:澳門穩定護身符,國家安全擋火牆

澳門特區行政會上周四討論了《難民地位法》法律草案。據行政會發言人唐志堅指出,澳門回歸後,經過中央人民政府行使專屬職權,決定《關於難民地位的公約》和《聯合國關於難民地位的議定書》,引伸到澳門特區適用,而且在國際上承擔契約國的義務和權利。鑑於「公約」和「議定書」沒有訂定關於難民地位的確認程序,而在澳門現行的法律體系中也是空白的,故該「法案」就有關承認難民地位的程序進行立法,設立「難民事務委員會」主持該項工作。該「法案」的其他條文,還包括難民申請的程序及社會援助等。

澳門特區為履行有關難民問題的國際公約而專門立法,這不單止是履行國際義務及「填補法律空白」那麼簡單,也是為了為維護澳門特區社會及政局穩定,避免受到「難民」這類國際性問題的困擾而堵塞法律漏洞。上世紀八十年代初自稱為「越南難民」、實質上卻是「經濟船民」困擾澳門地區的往事,相信大家仍記憶猶新。而在新形勢下,某些武裝國際恐怖分子濫用或盜用「難民」名義,以作為他們實施恐怖活動的掩護外衣,也應引起廣大「澳人」及澳門特區政府的高度關注。並應未雨綢繆,修築法律屏障,將這些恐怖分子拒於門外。因此,《難民地位法》的立法,也就是很有必要的,也是非常及時的。

實際上,在上世紀八十年代初,澳門就曾受到濫用「難民」身分嚴重困擾。──當時,一批已經在七十年代末期逃回中國內地,業由中國政府安排在廣東、廣西、雲南等省區安置定居,因而擁有中華人民共和國公民身份的前「越南華僑難民」,因受已獲歐美國家安置的越南難民的影響,紛紛買棹偷渡離開內地,在澳門的仔島「安營紮寨」,要求聯合國難民專員署將他們安排到歐美國家定居,最高峰時達到數千人。聯合國難民專員署經過調查之後,認為他們已獲中國政府安置,並已具有中國公民身份,而他們在中國內地生活時又未遭受到《關於難民地位的公約》及《關於難民地位的議定書》所指的「恐懼」及「虐待」,亦即並未受到中國政府以政治、種族、宗教的理由施予的迫害,故他們並不具「難民」身份,只能算是「經濟船民」。根據上述「公約」、「協定書」的相關規定及「第一收容港」政策,聯合國難民專員署拒絕為他們作安置到歐美國家定居的安排,並拒絕向他們提供膳食費用。前澳葡政府社會福利廳及澳門天主教明愛中心出於人道考量,用自己有限的經費向他們供給膳食。由於經費有限,只能每天供應一餐。但此間不了解事實真相但卻又不懂裝懂、自以為是,偏要扮「權威」的人,卻指責社會福利廳及明愛中心「貪污聯合國難民專員署救濟款」、「虐待難民」,並對質疑這些非法入境者「難民」身分的筆者進行「口誅筆伐」。當這些「經濟船民」在明確得知他們不獲聯合國難民公署安置之後,失望之餘紛紛游水回內地,並返回原定居農場,此間「權威人士」又指責「澳門水警驅趕難民」。其實,把這些人稱為「難民」,本身就是一個政治錯誤。因為按照上述「公約」及「議定書」所作的定義,實質上就是等於將這些「經濟船民」當作因為是受到中國政府的「政治迫害」,才令他們逃離其內地原安排定居的農場!

《關於難民地位的公約》,是保障難民基本權利和自由的最重要的國際公約,也是重要的國際公約之一。一九五一年七月二十八日,在日內瓦舉行的討論難民和無國籍人地位的會議通過,一九五四年四月二十二日正式生效。該「公約」所規定的「難民」定義,除包括戰前難民及國際難民組織所保護的難民之外,還適用於戰後及將來的難民。這是對應受國際法保護的難民所作出的有代表性的定義,已被其他國際文獻和國內立法所採用,對明確難民的範圍起了很大的作用。「公約」全文由「序言」及七章共四十六條組成,只適用於一九五一年一月一日以前出現的難民。其主要內容如下:一、「難民」是指「因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外,並且由於此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人;或者不具有國籍並由於上述情況留在他以前慣常居所地國家以外而現在不能或者由於上述畏懼不愿返回該國的人」。二、「公約」不適用於以下幾種人:戰爭罪犯、犯有破壞和平和反人道罪者、政治性罪犯、曾有違反聯合國宗旨和原則行為的人、已經受聯合國其他機構保護的人、被其居住國主管當局認為具有附著於該國國籍的權利和義務的人。三、難民的個人身份﹐應受其住所地國家的法律支配﹐如無住所﹐則受其居所地國家的法律支配。四、關於難民的法律地位:在宗教自由、初等教育、公共救濟、勞動立法和社會安全、定額供應、財政收入、知識產權和訴訟權等方面﹐享有國民待遇;在動產和不動產、自營工業、農業、商業及手工業、自由職業、住房、初等教育以外的教育、選擇住所和行動自由等方面﹐享有盡可能的優惠待遇﹐無論如何不低於一般外國人所享受的待遇;在就業、非政治性和非營利性社團的結社方面﹐享有最惠國待遇。五、難民應遵守所在地國的法律和規章以及為維持公共秩序而採取的措施。此外,「公約」還就各國對難民的行政措施〔如庇護、入境、驅逐出境、入藉和同化等〕及國際合作等事項作了規定。我國根據第五屆全國人大常委會的決定,於一九八二年八月二十三日加入該「公約」,並對「公約」第十四條後半部分及第十六條第三款作了保留。澳門特首何厚鏵於二零零一年一月上旬簽發「公告」,聲明該「公約」繼續在澳門特區適用;而我國政府對「公約」個別條款所作出的保留聲明,亦適用於澳門特區。

鑑於《關於難民地位的公約》僅適用於一九五一年一月一日以前出現的難民,為解決此後發生新的難民的保護問題,一九六七年一月三十一日在紐約簽訂了《關於難民地位的議定書》,作為前述「公約」的補充協議。該「議定書」全文共十一條,其「總則」規定,《關於難民地位的公約》不再只適用於因一九五一年一月一日以前發生的事情而變成難民的人,這樣就使得締約國境內的一切難民都享有同等的地位。「議定書」還就程序事項作了規定。我國根據第五屆全國人大常委會的決定,於一九八二年八月二十三日加入了該「議定書」,並對「議定書」第四條作了保留。澳門特首何厚鏵於二零零一年一月上旬簽發「公告」,聲明該「議定書」繼續在澳門特區適用;而我國政府對「議定書」個別條款所作出的保留聲明,亦適用於澳門特區。

二零零一年五月二十八日,由聯合國難民事務高級專員署發起的「關於難民國際問題全球磋商亞太區域會議」在澳門舉行。這次會議主題,是「確認需要保護對象,制訂有效保護框架」。而聯合國難民專員署亞太區局長弗依納在致詞時則指出,由於接受避難已成為發展中國家的一種負擔,發達國家也為此付出高昂代價,還有一些人濫用避難體系,現在有必要加強國際難民保護制度,重新明確其內容和範圍。弗依納局長的這番話,及「確認需要保護對象,制訂有效保護框架」的會議主題所需要處理解決的問題,其實就與二十年前澳門曾發生過的「假難民潮」,有著密切關係。而在今日,由於在國際社會上存在著國際恐怖分子冒充「難民」進行恐怖活動;而在「一個中國」架構之下,也有「疆獨」、「藏獨」分子意圖以所謂「難民」身份對內地進行恐怖襲擊,並有可能會利用實施「一國兩制」的澳門,作為其「避風塘」及發動襲擊行動前的「潛伏點」。因此,《難民地位法》就既是澳門特區穩定的「護身符」,也是國家安全的「擋火牆」。