(作者:永逸)

立法會組織法本末倒置難符依法治澳要求


前日的立法會全體會議,一般性通過由何潤生、麥瑞權、陳明金議員共同提案的修訂《立法會組織法》法案。該法案建議新增兩廳五處,以作為立法會輔助部門的兩個主管級部門;另修改人員編制,將編制人員由五十一名增至八十四名。


這個新的《立法組織法》,建議立法會的編制人員由五十一人增至八十四人,表面上看與新一屆特區政府所揭櫫的「精兵簡政」精神有悖;但深入研析,卻是有此需要。實際上,習近平主席在慶祝澳門回歸十五周年大會暨第四屆特區政府就職禮上的重要講話所提出的四點希望中,第一點就是「繼續奮發有為,不斷提高特別行政區依法治理能力和水平」。他指示要善於運用法治思維和法治方式進行治理,特別是要完善與《澳門基本法》實施相配套的制度和法律體系,夯實依法治澳的制度基礎,努力打造勤政、廉潔、高效、公正的法治政府,加強公職人員隊伍建設和管理,在全社會弘揚法治精神,共同維護法治秩序。這其中的「完善與《澳門基本法》實施相配套的制度和法律體系,夯實依法治澳的制度基礎」,主要的工作就是依靠立法會和行政機關中的法務領域去完成。這就確定了立法會的工作將會十分繁重,必須在通過新的法律的同時,還得對現有的法律進行改革式的修訂。而澳門立法會議員不像其他國家或地區的議員那樣是全職議員,僅有少數幾名全職議員,其餘大多數議員各有自己的日常業務,因而立法會輔助人員的支援十分重要。就一個屬於省級行政區劃的立法機關來說,八十四名工作人員並不算多,因而這個編制可以接受。


但也正是從必須「多立法、立好法」的思維角度出發,我們又發現,該法案所增加的兩個廳,似乎是與立法業務的關聯性並不大,無助於「完善與《澳門基本法》實施相配套的制度和法律體系,夯實依法治澳的制度基礎」的更好實施,可以說是本末倒置。實際上,這兩個廳——綜合事務廳和資訊暨刊物廳,而且還是作為立法會輔助部門的主要主管架構,其功能只是管理人力資源、財政、採購、財產、公關等事務,或進行圖書管理和編輯刊物,都只是屬於內部行政管理方面的業務,而不是直接與立法工作業務相關。如果這個法案所建議增設的的兩個廳,是立法事務廳及預算工作廳,或是在保留法案所建議的增加兩個廳的基礎上,再增加立法事務廳和預算工作廳,就更為符合立法會的功能性質,及立法會議員大多並非是專職工作的特點,以及更符合為依法治澳多立法、立好法的要求。


實際上,按照《澳門基本法》規定,立法會是澳門特區唯一的立法機關,而立法工作的專業要求較高,尤其是在立法技術方面。而立法議員中,具有法律專業知識者的比例較低,不像其他國家和地區的議會,律師或具有法律專業知識的議員較多;而且也並非全部是財政學、預算學、會計學及審計學方面的專家;再加上大多是非專職議員,就更為倚重立法會輔助部門中的立法專家和預算專家的支援。盡管《澳門基本法》規定,涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案的擬制,是屬於行政長官的專有職權,由立法會議員擬制法案的範疇較窄,但仍是享有擬制法案的部分職權。而由非專職的議員擬制法案,在立法技術專業知識,及時間上都有所不足的情況下,缺乏足夠的立法專家的支援,是難以滿足遂行依法治澳的立法及法律改革的需求的。


在這方面,海峽兩岸的最高和地方的立法機關的機構設置,就值得澳門特區立法會參考。比如,全國人大和各地地方人大的常委會,就都設有法制工作委員會和預算工作委員會。其中法制工作委員會是常委會的工作機構,同時也是法律委員會的辦事機構。其主要職責是:一、起草、研究、修改法律草案;二、對國務院(本行政區域政府,下同)有關部門起草的並經國務院法制機構審定的法律草案進行研究,提出修改意見,特別是對涉及到法律之間的協調、銜接,關係到法制統一的共同性的法律規範問題,進行統一研究協調;三、為了便於全國(地方,下同)人大常委會對法律草案進行審議,將法律草案印發全國(本行政區域,下同)各地方、各有關部門廣泛徵求意見,並組織力量,進行調查研究,及就一些重大的問題舉行座談會徵求意見;四、在全國人大常委會審議法律草案時,提供有關的基本資料,反映法律草案的主要問題和主要的不同意見,同時提供國外的有關法律規定;五、根據全國人大常委會審議的意見和各地方、部門的意見,對法律草案進行研究修改;六、負責研究答覆有關法律問題的詢問,組織法律的匯編、翻譯、出版等工作。


而預算工作委員會的主要職責則是:一、協助全國人大財政經濟委員會承擔全國人民代表大會及其常務委員會審查預決算、審查預算調整方案和監督預算執行方面的具體工作;二、受委員長(主任,下同)會議委託,承擔有關法律草案的起草工作和有關法規備案審查的具體工作;三、協助財政經濟委員會承擔法律審議方面的具體工作;四、承擔全國人大常委會及其委員長會議交辦和全國人大財政委員會需要協助辦理的其他具體事項。


全國人民的代表或全國人大常委會的委員(或地方人大的代表及常委會委員)在審議法律草案和預算案時,不可能有那麼多的精力和專業知識去處理,就分別由上述兩個工作機構處理。


而在我國的台灣地區,「立法院」設有「法制局」和「預算中心」。其中「法制局」的主要職掌是:一、關於立法政策之研究、分析、評估及諮詢事項;二、關於法律案之研究、分析、評估及諮詢事項;三、關於外國立法例及制度之研究、編譯及整理事項;四、關於法學之研究事項;五、其他有關法制諮詢事項。其具體的工作,是負責替「立委」們草擬的法案提供立法技術及文字潤飾,有時亦參予「立委」的法案起草工作。一般上,「立委」的立法提案,先由「立委」將其具體立法及政策構想送到「法制局」,「法制局」隨即根據此構想作為法案的基礎,進而就立法的必要性、可能性,實際的問題點、有無「違憲」情形,及與現行法制間的協調情況等反覆檢討而形成具體方案,並進而著手於實質內容的條文化。完成的法律案,由「法制局」編印後再交付委託的「立委」。基本上法案一旦完成,離開「法制局」後,便屬於「立委」法律案的提付。


「預算中心」的職掌則是:一、關於「中央政府」預算之研究、分析、評估及諮詢事項;二、關於「中央政府」決算之研究、分析、評估及諮詢事項;三、關於預算相關法案之研究、分析、評估及諮詢事項;四、其他有關預、決算諮詢事項。


因此,澳門特區立法會的輔助機構,更應增加立法工作廳和預算工作廳。