(作者:永逸)

立法會更應增設專業支援幕僚部門


綜合曾任台灣「考試院長」和國民黨副主席的關中所著的《國會改造論》,曾任陳水扁「國會辦公室」主任的陳淞山所著的《國會制度解讀》,及曾任「立法院」法制局長的羅傳賢所著的《立法程序與技術》一書所述,民意代表(即議員)雖然擁有民意基礎,但與行政專才相比,缺乏專業知識。假如沒有其他方式加以彌補,必然會造成立法效率及品質難以提升。實際上,在一個多元化和專業化的社會,隨著科學技術不斷創新發展,種種新的問題不斷發生,在在需要專業化的知識來解決。議員不是萬能,不可能瞭解社會所發生的眾多問題,必須籍助於專家和或對某項事務熟諳者提供資料,經過研究思考,審慎籌謀,方能提出改革方案或新的立法構想。因此,立法工作必須得到立法幕僚的支援和協助。


立法幕僚可依服務對象、工作性質及業務功能等情況,而有不同分類。在服務對象方面,可分為「國會立法幕僚」和「議員私人助理」,以及由政黨黨團或次級問政團體為主的「非正式組織助理」等三大類。而「國會立法幕僚」是正式組織任用或聘用的公務員或研究人員,由立法機關集中管理,協助議員處理下列事務:一、蒐集立法資料;二、草擬立法議案;三、分析立法趨勢;四、評估立法成效;五、辦理各種會議議事行政等。


「國會立法幕僚」又分為「行政單位幕僚」和「專業幕僚單位」兩種。「行政單位幕僚」通常包括立法機關的行政處、財政處、人事處、印刷處、警衛室、公關處、公報處等機構。澳門特區立法會本週二一般性通過的修訂《立法會組織法》法案,所建議新增的綜合事務廳和資訊暨刊物廳,其功能是管理人力資源、財政、採購、財產、公關等事務,或進行圖書管理和編輯刊物等,因而是屬於「行政單位幕僚」,而不是立法幕僚工作中更為重要及角色吃重的「專業幕僚單位」。實際上,世界各國各地區的議會,都設置了包括類似我國全國人大常委會法律工作委員會和預算工作委員會,或我國台灣地區「立法院」的「法制局」及「預算中心」的「專業幕僚單位」,在技術上直接支援人大代表、人大常委或「立委」的立法或審查預算的工作。立法會主席賀一誠是全國人大常委會委員,在他履行全國人大常委會委員的職務時,也應當得到過法律工作委員會和預算工作委員會的技術支援,應對此情況十分熟悉。立法會中也有幾位議員是全國人大代表,相信對此情況也有所瞭解。而在年前的「政制發展」過程中,當時是全國人大常委會法律工作委員會副主任的李飛,也曾多次前來澳門主導相關工作,相信全體議員對全國人大常委會法工委的職能及重要性都記憶猶新。


實際上,在立法機關中設置「專業幕僚單位」,並不單止是全國人大常委會和台灣「立法院」的「獨有」,而是國際上的慣例,並形成了制度。根據政治學和立法學的理論,在世界各主要國家和地區中,其立法機關都基於下述各種考慮,設置立法專業技術輔助部門或研究機構:


一、基於提升政策分析與立法品質的考量。在政策分析方面,立法機關本身就應是一個政策分析機構,其立法功能就在於體察民瘼,以作政策擬訂的參考,並凝聚社會全體意志,決定各種可行的方案。因此,立法機關本身就應當具有政策分析的能力。何況,政府行政部門和立法機關的政策立場未必相同,加上行政部門為求法案順利通過,對於送交立法機關審查的法案,往往是只提供片面且有利於原法案的資訊。立法機關本身倘缺乏足夠的政策分析能力,則難免處處被行政部門所箝制。而就立法品質而言,立法機關為做好立法工作,必須事先蒐集國內外各種相關資訊,並進行評估研究。這種工作十分龐大,如果只是由參與的議員及其助理來做,只能收事倍功半之效。而擁有相當數目專業研究人員的立法機關研究機構,則可隨時進行各種研究計劃和法案的評估,自然有助於立法品質的提升。


二、基於提升議員立法及審查法案能力的考量。民選議員由選舉產生,其當選固然合乎民意。但他們的立法及審查法案能力,卻未必合乎專業標準。即使是議員們都學有專精,仍須有相當的助理人員從旁協助。因此,立法機關如能成立專責研究機構,隨時提供議員詳實且充分的資訊,或研究分析意見,就必然有助於提升議員立法及審查法案的能力。


三、基於立法與行政相互制衡的原則。立法機關的一項重要功能就是監督行政機關。立法機關為有效監督行政機關,確有成立研究機構,以蒐集資訊、研擬計劃的必要。


為此,美國國會的「專業幕僚單位」,包括有「立法顧問局」、「國會預算局」、「國會研究服務處」及「科技評鑑處」等。其中「立法顧問局」由約七十位法律專家組成,負責法案的草擬,其中有的是政府送來的立法要旨,經過委員會審查後交給立法顧問擬具條文,另外一部分是議員自己的提案,先由議員擬定大意,由立法顧問找有關資料擬定條文,然後交由議員提案。該局替議員起草法案,只是在立法技術上提供協助,對於政策不予過問。「國會預算局」更是擁有二百三十位財經與會計專家,主要任務在於協助國會議員從事預算審核工作。


美國國會的「研究服務處」(CRS),每年要負責處理四十多萬件的議員詢問案件,並主動對議員們感興趣的各類立法問題,作多樣深入的政策分析與研究。這些工作由處內五百八十三位律師、經濟學家、工程師、政治學家、外交事務分析家和資訊管理學專家等專業人員,及二百七十五位行政人員共同處理。他們分別隸屬於七個不同的部門:一、美國法律部門:負責提供有關憲法及判例等法律資訊;二、經濟學部門:負責提供國際貿易、稅務及運輸等問題的資訊;三、教育及公共福利部門:負責提供社會安全、犯罪、移民及教育等方面的資訊;四、環境與自然資源政策部門:負責提供水源、農林礦業、能源及污染 能處理的資訊;五、外交事務與國防部門:負責研究美國外交、國防與軍事等方面的問題;六、政府部門:負責研究政府機構、聯邦預算、民權及少數民族問題;七、科學政策研究部門:負責評估有關聯邦科學研究計劃,科學發展及專業教育等問題。除此之外,國會研究服務處也會聘請政府、民間企業及學術機構資深專家,作跨部以及科際整合的研究。「國會研究服務處」不為議員撰寫法律草案及講稿,所提供的資料也不加任何主觀判斷或個人意見,每年出版過百種研究報告。


實行內閣制的日本,其國會為輔助議員的立法活動,在《國會法》中專設了第一百三十一條,規定「幫助議員有關法制之提案,於各議院設立法制局」。其參、眾兩院的法制局各有員額約七十人,其中七、八成為法律專才。負責替議員所草擬的法案提供立法技術和文字潤色,有時亦參與議員的法案起草工作。


因此,澳門特區立法會除了應當增設屬於「行政支援幕僚」的綜合事務廳和資訊暨刊物廳之外,更應增設屬於主持設屬於「專業幕僚單位」的法律工作廳和預算工作廳。