(作者:永逸)

看好澳人荷包立法會應增設預算工作廳


《澳門基本法》規定的澳門特區立法會行使八項職權,其中的「審核、通過政府提出的財政預算案;審議政府提出的預算執行情況報告」,及「根據政府提案決定稅收,批准由政府承擔的債務」等兩項,是被置列在第二和第三項的重要位置,擺在作為第一項的「依照本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律」之後,第四項「聽取行政長官的施政報告並進行辯論」之前。由此可見,立法會所擁有的預算權,是極為重要的職權。


實際上,根據「憲法學」和「政治學」的原理及國際慣例,立法機關的權限和任務,主要有立法權、預算權、監察權和彈劾權、受理申訴權。而預算是國家或地方政府在會計年度內預估收入與支出的計劃書,不僅與政府政策的擬定與推展有著緊密的關聯性,而且對人民的權利福祉亦有重大影響。預算制度與民主與法制的進展息息相關,更促進代議制度的興起。因而國際慣例將議決預算的權力,賦予代表人民的立法機關;立法機關利用預算審議權來監督、制衡其他權力機關的行為,相較於立法機關的其他權限,例如立法、監督等權限,具有獨立的地位。


預算案必須經過立法機關議決公佈才能成為法定預算,各權力機關在法定預算範圍內才能動支經費。換句話說,立法機關是政府預算的最終決定者。由於行政機關僅能在法定預算內動支經費,立法機關透過此項方式可以對於行政機關未來的政策,尤其是新興的計劃,發揮重大的影響力,因為倘若立法機關不同意必要的經費時,該項計劃就因缺乏預算而無法執行。正因為如此,在一些實行政黨政治的國家和地區,朝野各黨均將立法機關審查預算案,視為攻防戰的重要場域。


盡管基本法對澳門特區的政制設計是行政主導,但同時又規定行政、立法、司法機關之間既相互合作又相互制衡。因此,立法會監督特區政府的預算制定及執行,也就十分重要。在此情況下,我們就可以發現,與回歸前的《澳門組織章程》相比,《澳門基本法》就賦予立法會在預算權方面的更多權力。


實際上,在回歸前,財政預算由澳門政府編制,由總督頒佈法令予以實施,無需立法會批准,但每年各政府部門追加預算,需立法會批准。而財政決算則僅需提交立法會省覽過目,無需立法會審議。而在回歸後,澳門特區政府的財政預算,需提交立法會審議、通過。立法會在行使此項權力時,擁有實質性的權力。立法會有權批准,也有權拒絕批准政府提出的財政預算。而澳門特區政府預算的執行情況,即政府的財政決算,同樣需每年向立法會作出報告,由立法會予以審議。立法會有權就財政預算執行中的問題,向特區政府提出意見或建議。如果立法會在審議政府提出的預算執行情況報告時,發現有不當行為甚至是違法行為,就可以提出質詢,追究有關人員的責任。也就是說,回歸前立法會通過的只是政府制訂預算的建議及一般原則和標準,回歸後立法會審議通過的是政府的財政預算案,而且為監督政府執行財政預算的情況,立法會還要審議政府的預算執行情況。由此看來,澳門特區立法會在財政預、決算方面,擁有較前澳門立法會更大的權力。


除了財政預、決算外,澳門特區政府的稅收法案,也需由立法會審議批准後方能實施。此外,以澳門特區政府名義對外承擔的債務,同樣需得到立法會的批准。也就是說,政府的稅收政策,必須經過嚴格的立法程序,由立法會制定的法律加以規定,納稅人只能依法納稅。政府借貸或出具擔保的舉債行為也必須經立法會批准,以免政府在承擔債務時考慮不周或者判斷失誤,甚至是濫用權力,給政府財政帶來沉重的負擔,影響經濟的發展和澳門居民的生活。


必須注意的是,《澳門基本法》第一百零五條還規定,「澳門特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」所謂「量入為出」,就是要根據政府財政收入的狀況來安排財政支出。其實是要求澳門特區政府要量力而行,不搞赤字預算,不搞超前消費。政府的財政支出一定要適度,不能超出合理的收入水平。政府安排財政預算,要確定一個合理的收入額度,不能超過社會的承受能力。根據這些原則安排財政預算,目的是力求使財政支出的增長,與澳門本地生產總值的增長互相適應。而回歸前的《澳門組織章程》卻無類似規範,以其為立法依據的現行《預算綱要法》,亦沒有將此精神收納進去。這就難以保證澳門特區有一個健全、良好的財政制度和財政收支狀況。


為此,應當在加緊修訂《預算綱要法》,以充分體現基本法賦予立法會的這一職能的同時,也適宜參考人全國人大常委會下設預算工作委員會,或台灣地區「立法院」下設「預算工作中心」的專業支援幕僚部門的做法,增設「預算工作廳」或「預算工作中心」。


實際上,在澳門特區財政收入比回歸前有數以倍計的增長之下,特區立法會就有必要加強對預算和決算的把關監督。尤其是在發生了「歐案」及一些大型基本建設工程項目嚴重超支的情況下,特區立法會更有必要告別過去那種以「蓋橡皮圖章」式的審查政府財政預算案的做法,加強對財政預算案的具體審查工作。但立法會的三十三位議員並非全部是財政學、預算學、會計學及審計學的專家,而且他們的時間也有限,故在立法會的技術輔助部門內,設立一個「預算工作廳」或「預算工作中心」的專業支援幕僚部門,聘請具有專業特長的專家作其工作人員,為議員在審查預算、決算時提供技術支援及專業諮詢,以提升立法會預算審查的品質,為全體「澳人」看好特區的「荷包」,也就是很有必要的。


這是國際慣例,無須擔心「有人」攻訐「疊床架屋」。實際上,除了我國海峽兩岸的立法機關都設有預算工作的專業支援幕僚部門之外,世界各國的議會都也是如此。比如,美國國會就設有預算局,其主要工作項目包括以下六大項:評估立法提案在五年內的預算成本;追蹤國會的預算決議是否與其他法案的預算目標相抵觸;預測經濟趨勢;分析可能影響聯邦政府預算之議題;分析立法提案引發通貨膨脹的可行性;以及對主要預算案提出年度報告。預算局分為政府間關係、預算分析、財政分析、稅務分析、天然資源與商業、人力資源與社區發展、國家安全與國際事務等七個部門,擁有二百二十五名員工。其主要服務對像是參、眾兩院的財政預算委員會;分析行政部門的預算計劃及對經濟景氣從事評估,以協助預算委員會為國會準備每半年一次的預算決議案。據統計,國會預算局每年約向國會提交六十份特別報告。特別報告的內容種類甚多,如國內油價管制問題、M'X導彈的長期成本評估……等。