(作者:永逸)

輕軌工程流弊更凸顯須制定政府採購法


審計署對輕軌第一期工程第三份審計報告中,有關在工程合約中未列明對承建商不履約設定具有阻嚇性處罰規定的批評,再次凸顯了澳門沒有全面系統的《政府採購法》的弊病。新一屆特區政府有必要吸取此教訓,加法《政府採購法》草案的研擬工作,並將之交由立法會審議通過,以此來填補法律漏洞,防避再次出現此類情況,並進一步完善依法治澳的法治環境。


中國澳門是「WTO」的成員體之一,而在「WTO」體系中,《政府採購協定》是極為重要的組成部分,也是「WTO」的二十九個協定之一。《政府採購協定》於一九七九年制定,並於一九九四年修定,一九九六年一月一日正式生效實施。該協定作為一個國際貿易協定,通過對簽署方國內政府採購立法的約束發生作用。《政府採購協定》的基本目標是:一、通過建立一個有效的關於政府採購的法律、規則、程序和措施方面的權利和義務的多邊框架,實現世界貿易的擴大和更大程度的自由化,改善協調世界貿易運行的環境。二、各國關於政府採購的法律規章及程序作法均不得對國內供應商提供保護,以在國內外供應商之間實行差別待遇;三、各國應提高政府採購法規及程序作法的透明度;四、建立磋商、監督和爭端解決的國際程序,以確保有關政府採購的法規能得到公正、迅速和有效地執行,維持權利和義務的平衡;五、發展中國家特別是最不發達國家的發展、財政與貿易需要給予特別的考慮。


而「WTO」《政府採購協議》中的一項重要內容,就是對競投和承包公共工程時,必須明定遏制異常狀況的條文內容,尤其是明確法律責任問題,如對「判上判」及延誤「交貨」予以罰款處分,並在一定時間內(如三到五年)不得再參加公共工程的投標,以保證政府的各項公共工程,得以順利完成。這些規定內容,應當包括當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定,應當承擔繼續履行、採取補救措施或者賠償損失等違約責任;招標人不得向他人轉讓中標項目,也不得將中標項目的主體、關鍵性工作分包給他人完成等。因為招標項目的質量在相當程度上取決於項目主體和關鍵性工作的完成情況,招標人之所以選定某一投標人為中標人,在很多情況下也是因為中標人完成項目主體或關鍵性工作的能力得到了評標委員會和招標人的肯定。如果中標人將招標項目的主體、關鍵性工作交給他人完成,將使招標失去意義,也難以保証項目完成的質量。中標人如果超出了法律允許的範圍,將中標項目的主體、關鍵性工作分包給他人完成的,即屬違法,應當承擔以下法律責任::一,罰款;二,沒收違法所得;三,責令停業整頓;四,吊銷營業執照。


中標人倘是不履行合同或不完全履行合同、遲延履行合同義務,甚至是毀約行為的,應當承擔以下法律責任::一、不予退還履約保証金,不管中標人的違約行為是否給招標人造成了損害。二、賠償損失,中標人的違約行為造成招標人的損失的,中標人應當負損害賠償的責任。三、取消投標資格,中標人不按照與招標人訂立的合同履行義務,情節嚴重的,有關行政監督部門應當取消其二年至五年內參加依法必須招標的項目的投標資格並予以公告。另外,也應在合約中,明確訂立工期提前或者延後的獎懲辦法,尤其是對未能如期完成工程訂立具有阻嚇性作用的懲罰規定。


「WTO」的會員體可以決定是否簽署《政府採購協定》。目前,在「一個中國」的架構中,中國香港和中國台灣都已加入簽署,並已就「政府採購」立法。中國澳門和中國尚未加入簽署,但中國已經宣佈將要加入《政府採購協定》,並已於二零零二年六月二十九日由九屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《中華人民共和國政府採購法》,這除了為提高政府採購資金的使用效益,維護國家利益和社會公共利益,保護國內產業發展,保護政府採購當事人的合法權益,反腐倡廉提供了法律規範之外,也是為中國參加簽署《政府採購協定》做好國內立法準備。而澳門特區作為一個國際城市,與國際社會交往密切,並正在貫徹執行國家「十二五」規劃的「世界旅遊休閒中心」的定位,也就不能置身於「WTO」的各項協定之外,總有一天會被要求參與簽署《政府採購協定》。何況,如果澳門既不簽署《政府採購協定》,也不為政府競標和政府採購進行本地立法,今後在國際採購和國際競標中就可能會受到許多限制。


制定《政府競標法》和《政府採購法》,不但是規範政府招標採購的行為,提高政府招標採購資金的使用效益,維護國家利益和社會公共利益,使各項招標活動可在公開、公正、公平的競投中運作,而且也形成財政、審計、供應商和社會公眾等全方位參與及監督的機制,然而從源頭上有效地抑制公共採購及工程招標活動中的各種腐敗現象,有利於保護政府聲譽,維護政府官員廉潔奉公的良好形象。由於進行政府採購會政府競標就可以使相當一部份財政資金的運作置於公開的監督之下,就可以將資金的使用方向、效益相對透明,這樣就能有利於防止腐敗現象的滋生,依託法制而明顯地提高採購競標過程中的透明度和嚴密性,減少「錢權交易」等腐敗行徑的土壤,從而可以減少採購人員因暗中吃回扣等腐敗行為引發的政府財力資源的誤配或消費。


澳門特區雖然是有制訂了類似《政府採購法》或《政府競標法》之類的法律制度,但這些法令都是在回歸前頒布的,甚至其中有一個法令已使用了二十六年,而且各個法令之間顯得並不規範統一,其中有的法令還因是在中文被確定為官方語言的一九九二年之前頒布,因而沒有中文版本或是正式中文版本,這不但是未能適應回歸後的社會發展形勢,而且也與《澳門基本法》所規定的中文為澳門特區的第一官方語言的精神有嚴重抵觸。何況,也未能與「WTO」的《政府採購協定》的精神完全相吻合。更重要的是,正因為這三個法令都與「WTO」的《政府採購協定》的精神有距離,因而就存在著不少「灰色地帶」,有可能會被「有心人」所利用,作為在政府採購中貪汙受賄的「保護傘」。為了進一步彰顯「陽光政府」、「科學決策」和「依法施政」,就應該是制定一套新的統一協調的法律制度,而不是在原有的舊的法令的基礎上進行修修補補。並在此基礎上,申請加入「WTO」的《政府採購協定》,在日後的輕軌第二期工程,及新城填海區C、D、E區,第四條過海通道等大型工程採購中,得到國際法律層面的保護。