(作者:永逸)

澳航專營合約宜適應「開放天空」國際趨勢


目前澳門國際機場未能充分發揮作用,其中一個重要的原因是澳門航空公司擁有長達二十五年的專營合約,現在尚未到期,而「澳航」又以此為由,滋生嚴重的「排他主義」,不願意有其他航空公司進入澳門國際機場,分享澳門地區與四十多個國家和地區所簽署的雙邊航約。盡管嘗試以「分判」形式讓渡部分專營權,但仍是以自己利益為主。在此情況下,就造成「有人有權(航線權)卻不用,有人想用卻無權」的幾為不公平情況,而且更是與中國澳門已經參加的「WTO」體制所標榜的開放精神相悖,更與中央政府所推動的改革開放事業相違背。尤其是在澳門特區必須貫徹執行中央政府賦予的建設「世界旅遊休閒中心」,及經營「中國—葡語國家經貿合作平臺」任務之下,「澳航」的死守專營合約,使得澳門特區政府在開闢更多的國際航線,尤其是有利於吸引世界各主要旅遊市場國家和地區的遊客的航線,及與葡語國家之間的航線,遭遇重大障礙。因此,「澳航」的「經濟利益掛帥」,卻直接或間接地窒礙澳門特區完成中央政府賦予的政治任務,形成典型的「不講政治」現象。


其實,前澳葡政府與「澳航」於一九九五年簽署為期二十五年,擁有以澳門為基地的航空企業專營權時,就已經未有顧及到,早在此之前,在「WTO」的前身「GATT」的東京回合談判中,葡國就已經接受了《技術性貿易壁壘協議》和《民用航空器協議》,並宣佈這些協議同樣適用於澳門。而在一九八七年四月簽署的中葡聯合聲明》,宣佈澳門作為自由港和單獨關稅區,可以同各地區保持和發展經貿關係,可以繼續參加「GATT」和其他有關國際組織和國際貿易協定。一九九一年一月中,中葡兩國政府同時向「GATT」秘書處遞交聲明,澳門自一九九一年一月十一日起,成為「GATT」的締約方。自一九九九年十二月二十日起,澳門特別行政區可以「中國澳門」的名義繼續作為「GATT」的單獨成員。就在前澳門政府與「澳航」簽署專營合約的一九九五年,澳門成為「WTO」的創始成員方。但是,這個專業合約,與先是「GATT」後是「WTO」所揭櫫的開放貿易精神,相違背的。


實際上,「WTO」的《服務貿易總協定》及其《航空運輸服務》附錄,以及《民用航空器貿易協議》,雖然並沒有開放航權,但卻仍然以「開放天空」為總原則。根據《服務貿易總協定》的《航空運輸服務》附錄的規定,該《協定》僅適用於:a)航空器修理和保養服務;b)航空運輸銷售和營銷服務;c)計算機定座系統(CRS)服務。該《協定》,包括其爭端解決程序,不適用於:a)運營權,不論是如何授予的;或b)行使運營權直接有關的服務。但與此同時,該《協定》還明確規定:「本協定下承擔的任何具體承諾或義務,不應減少或者影響一成員在WTO協定生效之日起已經實施的雙邊或多邊協定下承擔的各項義務。因此,儘管該《協定》將國際民航業的業務權、航線權、運力權、定價權和經營權,即市場准入權排除在外,還不得減少各成員在「WTO」生效之日起已經實施的雙邊或多邊協定下承擔的各項義務,但由於「WTO」又將上述的「航空器修理和保養服務」、「航空運輸銷售和營銷服務」、「計算機定座系統(CRS)服務」納入了它的軌道,而這三項又可列入「市場准入權」中的「輔助權利」,即「商務權」之中,這就仍為「開放天空」留下空間。


據此規定精神,由美國推動的「航空自由化」已經啟動。一九九二年,美國與荷蘭簽訂了第一個「開放天空」協定,使航空自由化不斷向縱深發展。到二零零零年五月底止的統計資料表明,已有「開放天空」協定約六十個;含有自由化內容的雙邊航空協定約三百個,現在的此類協議當然就更多了。與此同時,隨著地區經濟一體化,亦出現了航空區域化現象先後有歐盟的航空運輸統一市場,北美航空自由化協議,亞太地區經濟合作組織推進地區的航空自由化,等等。一九九九年九月十二 – 十三日,在新西蘭的奧克蘭舉行的「APEC」領導人非正式會議,發表《奧克蘭挑戰》聲明,明確表示「支持為使航空運輸服務更具競爭性所實施的八個步驟,並確認採取進一步的行動促進航空運輸服務自由化以符合茂物目標的要求」。這八個自由化步驟涉及: 一、航空承運人所有權和控制權;二、運價;三、商務權;四、航空貨物運輸;五、指定多家航空公司;六、包機服務;七、航空公司合作協議;八、市場准入權。上述八項內容已大大超出了《服務貿易總協定》關於航空運輸附件的範圍。可以說,這八項內容實現之日,也就是亞太地區航空自由化完成之時。


根據目前美國與外國談判提出的條件,「天空開放」的要點可歸納如下: 一、通航地點、指定企業、運力、班次等方面不受限制;二、對航空業務權利不受限制,即可從本國任何地點飛對方任何地點,對中間點、以遠點、改換機型、第五種自由業務權利不限;三、對運價管理採取「雙不批准」方式;在以遠航線上,可以有當地空運企業相同的定價自由;四、包機管理自由化,對待包機適用限制最少的國家的規定; 五、結匯自由,不得拖延;六、代碼共享不限;七、可自辦地面服務,不得強制使用當地公司的服務;八、應有公平競爭規定,保障享有相同的商業機會,不得有歧視待遇; 九、使用和引入計算機定座系統不受歧視。


就此,澳門特區政府適宜根據上述「航空貿易自由化」亦即「開放天空」的國際潮流,適當地修訂或靈活執行與「澳航」簽署的專營合約,以充分配合「建設世界旅遊休閑中心」和「中國--葡語國家經貿合作平臺」,用足用好澳門特區政府與四十八個國家和地區所簽署的雙邊航班協定(實際執行的只有東亞、東南亞七個國家十三個城市,其他四十一個國家和地區的航班協定實際上被閒置),及澳門與內地之間的五十七個通航點(現時只開通二十一個航點,有三十六個被閒置),參考賭權有償轉讓的方式,分拆「澳航」的航權專營合約,協助本地航空企業拓展澳門對外的航空網絡,及在「南航」進駐澳門國際機場的「帶頭效應」下,吸引更多的國內外著名航空公司參與澳門國際機場的經營,讓澳門國際機場發揮更大的空間,拓展更多的客貨運航線。