(作者:永逸)

由終於決定設立非政權性市政機構說開去


行政長官崔世安在二零一五年財政年度施政報告中提出,將根據《澳門基本法》的相關規定,研究設立非政權性市政機構。而行政法務司司長陳海帆在二零一五年行政法務領域的施政方針中,雖然可能由於權限關係而未有提及這項政務,但由於民政事務是屬於該領域的業務範疇,因而有多位議員提及到此問題,陳海帆司長也作出了回答。


實際上,《澳門基本法》在第四章「政治體制」中,專設了第五節「市政機構」,共有兩個條文:第九十五條「澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務,並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。」及第九十六條「市政機構的職權和組成由 法律規定

。」
值得注意的是,為了與「非政權機構」的定位相吻合,因而「市政機構」是並不置於第二節「行政機關」之內,而是脫離於第二節「行政機關」,另行獨立為第五節 「市政機構」。就此而言,目前的代行市政機構職能的民政總署,是屬於行政機關的範疇,是與基本法第九十五條「非政權機構」的定位有所抵觸的。


更值得注意的是,《澳門基本法》附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》規定,選舉委員會共三百人(經年前「政制發展」後增加到四百人),其中在「政界」序列中,就有「市政機構成員的代表」。但回歸後幾次修改《行政長官選舉法》,包括年前的「政制發展」,都沒有將「市政機構的代表」囊括進去。為此,筆者和其他的一些關心政制發展的人士,都反复提出了這個問題。而當時是國務院港澳辦常務副主任的張曉明在澳門各界人士座談會上,也希望澳門各界人士思考這個問題。但最終都因為民政總署並不是基本法所指的「市政機構」--實質上澳門特區至今仍未有建立符合基本法規定的「非政權性」的市政機構,而讓行政長官選舉委員會的組成成員,仍然缺少「市政機構的代 表」,因而使得特首選委會是並不完整的,亦即是有「空白遺漏」的,因而並不完全符合基本法的規定。


回歸前澳門的市政制度,承擔著澳門的部份市政管理職能,為澳門居民所熟悉和接受,而且多年來在澳門的社會生活中發揮了重要作用。而對於「九九」後的澳門市政制度應如何設定,《中葡聯合聲明》未作規定。在起草基本法過程中,基本法草委會政制小組本著尊重澳門政制發展的歷史與現狀、從澳門社會實際出發的原則, 經廣泛徵詢各方意見,多次討論修改,最後達成共識,形成了基本法第九十五條和九十六條的規定並賦予市政機構「非政權性」的定位和性質。


政權通常是指國家權力,即統治、治理國家(或地區)的權力,是行政權、立法權、司法權等權力的集合。因而「非政權性」就是不享有國家權力,不具有統治、管理國家(或地區)的權力。因此,市政機構不是一個政權機構,不在行政機關之內,不能行使統治權,不具有管理澳門地方政治事務的權力,其公共管理的職能也只能是來自政府授權和委託。記得在基本法起草的過程中,筆者作為基本法諮委會的委員及政制諮詢小組的成員,曾與我國憲法學專家、草委會委員蕭蔚雲教授談過此問題,筆者認為,八十年代初的「市政委員會」的構成,較為符合澳門的實際,也接近「基本法草案」中「非政權機構」的定位。亦即市政委員會委員的產生及組成,不同於當時屬於政權性的「市政議會」,而是由澳督委任社會各界人士,主要是廣義上的社會工作的人士,如劉光普、何思謙等人所組成,其運作方式就是就市政事務向行政當局提供諮詢意見;而市政廳則受澳門政府委託,管理市政事務。蕭教授當時也認為此一「市政委員會」的模式,較為符合「非政權市政機構」的定位。當時的澳門新華社(即現澳門中聯辦)的工作人員也持這一觀點。遺憾的是,澳門回歸後,卻搞了個既不符合《澳門基本法》第九十五條規定,又並非是市政機構,卻執行市政機構職能的「民政總署」,卻又正因為它並非是「非政權市政機構」,而無法派出代表參加行政長官選舉委員會的「四不像」怪物來,並使得行政長官選舉委員會的完整性受到質疑。應當說,這是前任行政法務司司長的一大工作失誤,現在則應由新任司長陳海帆親手「撥亂反正」,具體承擔此任務。


在今年全國「兩會」上,澳門中聯辦主任李剛,提出了「非政權性市政機構」的問題,並就基本法第九十五條中「可」字的內涵提出了自己的見解。這就啟動了必須研究設立非政權性市政機構的工作。這是符合「依法治國」(站在制定基本法的「一國」的角度)及「依法治澳」(按照具體制定「非政權性市政機構」法律的澳門特區的層面)的精神的。


現在看來,「非政權性市政機構」的形式,仍是適宜參考八十年代初「市政委員會」的模式,其成員由行政長官委任,包括有街坊總會的代表(有如當年的劉光普),關注民主事務的代表(有如當年的何思謙)等,但構成比例還應更為多元,具有更強的認受性。比如,根據基本法賦予「非政權性市政機構」的文化、康樂、環境衛生等職能,也宜委任文化、康樂、環境衛生等方面的代表為其委員。為了體現其民意代表性,可委任這些領域的民間社團的領袖。


但要成立「非政權性市政機構」,現時將民政總署所承擔的文化、體育等工作,分拆轉移給文化局或體育發展局,是否屆時又得「回歸」新的市政機構,從而「白忙」一場?這是需要思考的。當然,作為「非政權性」的市政機構,或許是一個虛級的諮詢機構,並不是實體的行政機構,因而其所受委託承擔的文化、康樂、環境衛生等職能,也可「複委託」行政部門執行,這樣現在的行政行為方式,就不必進行改動。


倘是要設立「非政權性市政機構」,就必須在二零一八年之前完成。因為在二零一九年,就得進行第五任行政長官選舉;因而在此之前,必須修訂《行政長官選舉法》,對行政長官選舉委員會的組成部分,增補「市政機構的代表」。盡管並不複雜,但也得遵循法定的程序,需要一些時間,而且不排除屆時「反對派」將會「發難」,會有一些拉扯。因此,要有一定的提前量。否則,產生第五任行政長官的行政長官選舉委員會,仍將留下「不完整」的遺憾。


實際上,現在就已經有反對派人士,籍著設立「非政權性市政機構」的話題,提出由民選產生市政機構成員的訴求。這則是「從一個極端走向另一個極端」,因為既然是「非政權性質」,就不應由體現公權權的全民選舉來產生。關於這方面的議評,因篇幅關係,以後再談。