(作者:永逸)

閑置土地成因錯綜複雜宜分別靈活處理


昨日出版的第十六期《澳門特別行政區公報》第二組,刊出運輸工務司司長羅立文的兩項指示,宣告再收回兩塊閒置土地。其中一幅位於氹仔盧廉若馬路,鄰近葡京花園的一塊住宅地皮,是尚未開發的小潭山山體,在一九九三年批出,原用於興建獨立式別墅,佔地七千三百二十四平方米,這是特區政府首次收回住宅用地;另一幅位於澳門青州化驗所巷與鴨涌河邊街之間的工業用地,面積九百三十平方米。承批公司可在30天內提出上訴。至此,在四十八幅閒置土地中,政府已經宣告收回十幅,但大部分是工業地或不適宜興建住宅的山坡地。


羅立文司長上任後,當即呈現「新人事,新氣象」,除了是受到議員及業界好評的「批則快咗好多」之外,也分三批陸續宣布收回閒置土地,總面積已達近三萬五千平方米。盡管相關準備工作早已進行,但畢竟是由他做出批示,正式宣布收回。對於此舉,平時對運輸工務範疇的工作頗為挑剔的網民,也給予點贊叫好。


崔世安在參選第四任行政長官的競選政綱中,將解決居住問題擺在改善民生,紓解民怨的第一位。為了解決「上樓難」的問題,特區政府已經想了許多辦法,行政長官崔世安還宣布,調整新城填海區A區的規劃,將其主要面積改為興建公屋。但這一來只是「十年期票」,未能在崔世安的下一個行政長官任期見到效果,二來也存在著較高的不確定性,在實施過程中可能會遇到許多變數,實際上一項輕軌工程規劃實施起來就擾攘了好幾年,因而A區也未必能像想像中的那麼順利。因此,很有必要中短期計劃並舉,在開出「十年期票」的同時,更要開出若干可以即時兌現的「現金支票」,在讓有緊急需要的居民能解決燃眉之急,及時上樓,消弭部分民怨之外,也可盡快體現崔世安「以民為本」的施政理念。


因此,特區政府現在正在絞盡腦汁,設法「開闢地源」,尋找土地投入公屋建設。一方面是加緊是對收回的閒置土地進入法律程序,冀能在完成法律程序後就將之興建公屋;另一方面是計劃將已收回的被霸占公地投入興建公屋計劃。而這些土地,由於是現成的「熟地」,無需經過填海工程的任何程序,只要是適合居住條件,就可以立即進行興建公屋工程,相信只須很短的時間就可完工。這與新城填海區A區的規劃可能還要好幾年之後才能交付房屋局使用相比,簡直就可說是「便捷」、「便利」。可以趕及崔世安卸任行政長官之前,完成入伙,而兌現其競選時作出的鄭重承諾。當然,收回閒置土地,也是體現「依法治澳」、「依法施政」和「依法行政」的精神。


從羅立文司長已經公佈三批閒置土地的手法看,是採用了「先易後難」的方式陸續批出,而不是像一些人所希望的,將二十二幅已進入宣告批給失效程序的閒置土地,一下子全部公佈。兩者方式各有特色,倘是一下子全都公佈,當然可以展現決斷作風,干脆利落,但考慮到形成閑置土地的背景原因各有不同,錯綜複雜,可能會引發爭議,而造成社會不安,以至是有人「出盡六壬」,向國際組織尋求協助。這當然不對,但一旦有人提出,畢竟將令澳門特區政府困擾。


實際上,閒置土地的形成原因各有不同。既有是承批人應當負上責任,是其主觀故意而造成;但也有承批人的未能履約是受到客觀因素的影響。比如工業用地的未有如期使用,在澳門本身已經正在運作的工廠,都已轉移到土地和人工都廉宜得多的內地去,尤其是在西方主要市場國取消配額和關稅優惠,澳門工業沒有任何優勢的情況下,在開設工廠只能是血本無歸。因此,獲得批給工業用地的承批人,也就將興建工廠的計劃停頓了下來。正因為如此,這類閒置土地是屬於較為容易收回的部分,即使是要「打官司」政府勝訴的機會也將較高。這也是目前宣布收回的閒置土地中,以工業用地為主的主要原因。


但也有一些閒置土地的成因,不必然是應由承批人負上主要責任。比如,在其獲得批給土地後,批地的條件和時空背景發生了重大變化,所謂「計劃趕不上變化」。尤其是二零零五年「澳門歷史城區」被納入《世界文化遺產名錄》後,為符合聯合國教科文組織對保護世界文化遺產的標準要求,政府對「澳門歷史城區」範疇內及周邊區域的建築物的高度,作了嚴格限制,從而將土地承批人的計劃打亂,連澳門中聯辦大樓也要削低。其中有的要求政府作出補償,這就拖延了發展期。


更有一些個案是由政府部門人為造成的。比如,入則後卻遲遲沒有批則,甚至是能否獲得批則也未置一詞,「泥牛入海無消息」,就此拖過了發展期限。尤其是在在「歐文龍貪賄案」被揭發後,主管批則等業務的公職人員,或是片面吸取「教訓」,「多做多錯,少做少錯,不做不錯」,承批人提交代圖則稍為複雜些,都不敢碰觸,擔心會「誤觸法網」,「跳落黃河洗不清」;不排除也有一些主管公職人員,在偵辦「歐文龍案」的過程中,受到「擴大化」的驚嚇,擔心厄運上身,因而索性「變相罷批」,這又使得批則拖延了下來,超逾了發展期。


正因為形成土地被閒置的原因各有不同,錯綜複雜,有的並非全應由承批人負起責任,因而倘是採用已進入宣告批給失效程序的閒置土地一下子全部公佈的辦法,這二十二幅閒置土地之間就具有了「可比性」,那些認為自己應承擔較輕責任的承批人,以「人比人,氣死人」的心理鳴冤叫屈,並批評特區政府在處理閒置土地問題時,有偏私表現,厚此薄彼,不能「一碗水端平」。尤其是二十二幅閒置土地中的個別承批人,已在坊間放風,謂某些「有背景」、「有後台」的承批人,其持有的閒置土地的違法程度極為嚴重,卻在相關部門甄別判斷是否屬於閒置土地的操作中,獲得「放生」;而他們的未能按時發展的土地,其違法程度相對較輕,甚至是因為行政部門不作為或亂作為而造成,但因承批人「無背景」、「無後台」,而被決定收回。因此,這些當事人不排除在法院開庭審理時「爆大鑊」,從而造成社會震撼,反對派的手中也多了一批攻擊政府的彈藥。


還須注意一個情況,由於某些被宣布批地失效的承批人,認為「不公平」而必會進行政上訴,並尋求司法解決。以澳門司法程序及積案較多的現實,可能整個訴訟程序會拖上三、四年以至更長的時間,政府也未必能勝訴,這就反而耽誤這些土地的及時使用。倘是採取靈活手法,允許承批人說明過去未能按期發展的原因,並按現時的時空條件修改計劃,及按現時的市價補交土地溢價金,在一定時限內發展完畢,可能反而更為有利。因為倘是興建商住樓宇,其完工並發售的時間,比法院審理還要快,這就使得社會上能夠及時有樓宇單位供應,因而在一定程度上可緩解目前緊張的供求關係,達至承批人、政府、社會三贏。而對程度較輕的土地也予收回,當事人尋求司法救濟,反而將會久拖下去。