(作者:永逸)

都市更新比舊區重建更為科學合理


舊區重整委員會任期屆期後沒有續期,也沒有開會,等於是被判了「死刑」。此前特區政府還向立法會收回舊區重整法案。而行政長官崔世安在向立法會作二零一五年《施政報告》中,有一句「落實都市更生的概念,推動舊區重整,既為城市發展拓寬空間,也為居民創設良好的生活空間。」運輸工務司司長羅立文在特區政府運輸工務政務範疇的「施政方針」詳盡版本中,專設一小節「研究以都市更生概念推動舊區重整」,其內文是:「特區政府關注及重視舊區重整,研究以都市更新概念,推動舊區重整工作。」而在回答議員的詢問時,羅立文回答說,都市更新概念是不一定舊樓才可重建,若樓齡只有十年,小業主同意便可更新,也不會區分舊區、新區。舊區重整的概念則為樓龄三十年以上,以及需區分舊區、新區。未來將會成立都市更新委員會,都市更新的概念將由委員會決定。由此可見,特區政府已經決定以「都市更新」的概念來取代「舊區重整」的概念。


按照羅立文司長所言,「都市更新」的範疇將比「舊區重整」要大得多,並將會把「舊區重整」包含在內。也就是說,既可以是對三十年以上樓齡的舊區進行成片重建,也可以是對並非在舊區內的一些半舊樓宇,單棟進行改建或重建,而且無須整片一齊改造。只要符合法律規定,及多數小業主同意即可。這樣,就基本上符合澳門地區新舊樓宇混雜的情況,及必須適應「澳門歷史城區」已被納入《世界文化遺產名錄》的保育需要。因此,「都市更生」比「舊區重整」要科學合理得多。


也正在此時,內地一家雜誌刊登調查式報導,謂廣州市的原「三舊改造工作辦公室」,掛上了「廣州市城市更新局」的新招牌。二月二十八日,由廣州市長長陳建華,常務副市長陳如桂,新上任的廣州市城市更新局局長楊承志,主持揭牌儀式。


廣東省委書記胡春華多次表示,廣州要實現從「建新城」到「改舊城」發展觀念的轉變,正是基於這樣的背景,廣州市政府設立了城市更新局。


「三舊辦」中的「三舊」,指的是「舊城鎮、舊村庄、舊廠房」。「三舊」改造是廣東特有的改造模式,其歷史可追溯至汪洋主政廣東時,國土資源部與廣東省合作,推進節約、集約用地的試點示範工作。二零零九年底,廣州完成「大部制」改革,四十九個市政府工作部門和辦事機構精簡至四十個。在此背景下,「三舊辦」依然作為新增的正局級機構出現。二零一四年,廣州又一次迎來機構改革,市政府四十一個工作部門減少至三十九個,保留部門二十三個,新組建或調整部門十六個,撤銷行政機構十二個。其中最大的亮點當屬撤銷「三舊辦」,成立城市更新局。


根據官方消息,作為八個新機構之一,城市更新局將承擔此前「三舊辦」的全部職責,並整合「市政府有關部門統籌城鄉人居環境改善的職責」。與此同時,還將在廣州市中心六區設立區級城市更新局,其中天河區、白雲區等均是城中村改造的重點單位。一位當地政府官員告訴記者,廣州能否借此告別運動式的城市改造,結束「三舊辦」時期持續五年的「拖延戰」,讓外界充滿期待。


楊承志介紹說,自「三舊辦」設立起,他就曾到訪過西安、香港、新加坡等地,尋找「城市更新」案例。而據廣州市規劃局二零一零年公佈的名錄,廣州市區內的市級以上文物保護單位達三百二十二處。但如何在舊城改造時保護、留存區域內的遺址與古跡,是一個重要考驗。而在舊城改造中,需要保護的還包括那些淹沒在高樓大廈中間的老街巷、老房子。對此,多位分析人士認為,廣州市城市更新局要跳出「三舊」改造的老範圍,在提高存量土地的利用效率上做新文章,這才符合「城市更新」的本意。
城市更新局的設立,不僅意味著其行政地位的提高--由市政府臨時機構升格為職能部門,更多體現在職責範闈的擴大--既包括此前「三舊辦」的全部職責,又增加了整合「市政府有關部門統籌城鄉人居環境改善的職責」。國土房管局、住建委以及規劃局部分人員,都將被調至城市更新局。


有觀察者注意到,二零一五年一月六日,國務院總理李克強曾考察過的白雲區「三舊」改造試點項目--永泰村危舊房改造,也被納入城市更新局二零一五年的重點工作範圍內。由此推算,「三舊辦」升格為城市更生局,可能也來自李克強總理的指示。


城市更新局的重要使命便是如何盤活「存量用地」,這也是未來廣州發展的潛力所在。城市更新局未來需要面對的挑戰,關鍵是在「三舊」改造中,如何設置更好的談判機制。城市更新局成立以後的工作計劃,既有成片、連片項目,也有舊城區、棚戶區,以及舊城區的微改造。目前已著手推進的部分成片、連片區域改造項目,總面積最多可達二十平方公里。但未來針對舊城區的改造工作仍有諸多難點,因為舊城區不比新城區,很多東西不能動,需要多方面協調。


根據上述經驗,「都市更新」與「舊區重建」有著許多不同。「舊區重建」是整片重建或改建,而重建對象是三十年以上樓齡的舊樓。而「都市更新」既可以是成片改建,也可能是獨幢樓宇改建,而且樓齡無需超過三十年,十年也可以,只要符合法律規定和多數小業主同意。


這頗為符合澳門的實際情況。自「澳門歷史城市」被納入《世界文化產名錄》後,發展和保育的矛盾日益突出及尖銳。最佳的辦法,就是像巴黎等大城市那樣,乾脆將整片舊城區原封不動地保留下來,並定期進行修葺;而在鄰近的郊區興建新的都市,以滿足人們對新居所的需要。但澳門寸金尺土,土地使用飽和,在新城填海區以至向橫琴要地十平方公里成事之前,根本沒有土地興建新城區。而且,不少舊樓混雜在「澳門歷史城區」,要重建受到諸多限制,不能進行拆卸。而原來人們寄以很大希望的佑漢新村的重建,由於業權複雜,一時難以理清,看來也並不容易。改採「都市更生」概念後,上述問題就將能在一定程度上得到解決。


其實,「都市更生」的概念,早在其他發展成熟的城市,得到充分運用,並獲得成功經驗。實際上,台灣地區「立法院」就於一九九八年十一月通過了《都市更生條例》,並由李登輝簽署頒布。此後,經過數次修訂,更趨完美。而「行政院」也制定頒行了《都市更生條例實施細則》。為此,各直轄市和省轄市政府都成立了都市更生局。有關情況,收納篇幅所限,明日再談。