全國兩會剛剛閉幕，中共中央於3月21日全文公佈了《深化黨和國家機構改革方案》，方案一共40頁，長達1.8萬字。儘管此前召開的十九屆三中全會已釋放出明確信號，但改革方案全文公佈後，力度之大仍遠超外界預期。

有媒體評論認為，這可能是40年來最有魄力和遠見的機構改革方案。此次改革涉及的中央和國家機關部門、直屬單位就超過80個，調整幅度之大、觸及利益之深，前所未有。

「這不是小修小補，而是大刀闊斧；不是細枝末節，而是建梁架柱；不是拆東補西，而是系統重構。既立足當前，又著眼長遠。」新華社援引一位西部省份省委書記的話說。

3月13日，根據《深化黨和國家機構改革方案》形成的《國務院機構改革方案》提請第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議，3月17日，表決通過。當時有受訪者認為，和歷次機構改革相比，該方案彰顯了中國當前改革的新思路：不是一味地精簡機構、壓縮人員，而是著力增強政府在國家崛起過程中，應對經濟、社會管理、公共服務、環保等方面新挑戰的能力。

更大的區別在於，以往歷次改革主要涉及政府機構和行政體制，這導致中文語境中「機構改革」幾乎成為「政府系統的機構改革」的代名詞。而新時代首次機構改革正式破冰，政府系統由改革的「全部」演變成了改革的一部分。換句話說，此次國務院機構改革，只是執政黨和國家機構改革整體方案的一部分。

相較國務院機構改革，執政黨職能體系的重新構建無疑更為艱巨和宏大。因為前者關係執行力的問題，後者則關係治理模式問題，更直接關係到未來中國的走向。「中國是由共產黨主導的機會，一個以黨領政的體制，如果光是政府改革，黨不改，永遠改不好」，而之前強調黨政分開，「多次精簡機構，考慮的僅是政府機構，並沒有涉及黨的機構」，新加坡國立大學東亞所所長鄭永年分析稱。

關於這一點，國務委員王勇作國務院機構改革方案的說明時也予以證實。他表示：「《神話黨和國家機構改革方案》就統籌推進黨政軍群機構改革作出了全面部署，深化國務院機構改革是其中一項重要任務。」用新晉國務院副總理劉鶴的話來說，參與此次機構改革的，除了政府系統，還包括執政黨、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地，以及中央和地方各層級機構。

不僅如此，中央列出的實施時間表也相當緊湊：中央和國家機關機構改革要在2018年年底前落實到位；省級黨政機構2018年年底前調整幾本到位：所有地方機構改革任務在2019年3月底基本完成。省級機構改革要報中央審批，省以下黨政機構改革要報中央備案。

去年年底召開的中共十九大稱，中國英發生了歷史性的變革，進入新時代，面臨著新矛盾、新目標、新征程。而進入新時代的中國，堅持和加強黨的領導是必然要求，面對社會主要矛盾的深刻變化，面對國家治理體系和治理能力現代化的迫切需要，深化黨和國家機構改革，「下決心解決多年想解決而沒有解決的問題」的實際已經成熟。

事實上，改革開放40年，中國經濟改革發展的程度已經遠遠跑在機構改革的前面。而以往歷次機構改革，不乏機構越改越龐大、政府職能部門效率低下等問題，一度背離了改革的初衷。當中國經濟體量已成為全球第二時，政府職能部門在國家治理體系的治理能力方面的欠缺，正變得愈發明顯。

在改革方案公佈之前，官方公佈了此前中共十九屆三中全會通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》。總結了當前黨和國家機構設置和只能配置錯在的問題：「一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題比較突出」；「一些政府機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉變還不到位」；「一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理」等。

以上這些問題，歸納起來就是「兩個不適應」：同統籌推進「五位一體」總體佈局、協調推進「四個全面」戰略佈局的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。

種種考量之下，三大改革方向被基本確定：「統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責」；「統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法」；「賦予省級及以下政府更多自主權，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合併設立或合署辦公」。

如今，舊的牌子即將撤去，而新的改革之門正在開啟。改革未有窮期，在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，機構改革的焦點在於不回避權力和利益調整，整合現有傳統既得利益，重塑新的利益格局。對於未來一段時間還將處在經濟社會激烈變革調整期的中國來說，機構改革時一個過程，不會一蹴而就，也不會一勞永逸。

釐清黨政關係

在《國務院機構改革方案》提請全國人大審議前，連續有6名中共中央政治局委員在《人民日報》發表署名文章，內容均圍繞此次黨和國家機構改革。分別是：丁薛祥（中央辦公廳主任）、劉鶴（中央財經領導小姐辦公室主任、兩會後任國務院副總理）、楊曉渡（中央紀瀋檢查委員會副書記、兩會後任監察委主任）、陳希（中組部部長）、郭聲琨（中央政法委書記）、黃坤明（中宣部部長）。

這些文章整齊亮相中共黨報.透露出此次改革的邏輯和方向。

三中全會《決定》稱，此次黨和國家機構改革，目的就是要建立「總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯繫廣泛、服務群眾的群團工作體系」，推動人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等，「在黨的統一領導下協調行動、增強合力」。也就是說，黨的地位和作用是「總攬全局、協調各方」。

與這個目標相比，目前的機構設置還存在一些問題。丁薛祥的文章裏，有一段非常明確的表述：「由於一個時期片面理解和執行黨政分開，一些領域黨的領導弱化的現象還不同程度存在，黨的機構設置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的全面領導、推進全面從嚴治黨的制度和體制機制有待完善。」

要解決這些問題，丁薛祥表示，除了要靠「貫徹執行黨的基本理論、基本路線、基本方略」，靠「全面從嚴治黨」、靠「同形形色色的否定、削弱、淡化黨的領導的言行作鬥爭」，也要「靠深化黨和國家機構改革，來完善黨的領導體制機制」。

這沿襲了近幾年中共一以貫之的改革思路，就是要改變過去黨的領導弱化的問題。一方面從反腐倡廉、理想信念教育入手，另一方面，要從體制機制上保證黨的領導得到加強而不是削弱。

至於具體怎麼做，黃坤明的文章，其中有專門一章談到了「完善堅持黨的全面領導的制度安排」。

首先，是建立健全「黨對重大工作的領導體制機制」。關於「重大工作」，《決定》中有明確表述：深化改革、依法治國、經濟、農業農村、紀檢監察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統戰、民族宗教、教育、科技、網信、外交、審計等。可以說，牽涉方方面面。

確定了這一點，接下來就要解決黨的領導怎樣做到「全覆蓋」的問題。中紀委副書記楊曉渡就在署名文章中專門提到，經過改革，要達到建立「系統完備、科學規範、運行高效」的黨和國家機構職能體系，其中「系統完備」，就是「重點解決黨和國家機構職能體系覆蓋面問題，確保黨的領導全覆蓋」。

跨黨政整合資源

目前中共高層的共識，認為黨的領導「全覆蓋」是有問題的。比如，中紀委前陣子點名批評的「農產品中央批發市場管委會黨委」，就出現了「以班子會代替黨委會，黨委有名無實」、「黨的領導嚴重弱化」的問題，成為北京市對一級黨組織嚴厲問責的典型，蔡奇稱這一問題「教訓極其深刻」、「猶如當頭棒喝」。

這種「全覆蓋」，甚至包括中共中央政治局。官方報導稱，中共十九大以來，為加強和維護黨的集中統一領導，針對中央政治局進行了道要制度安排。根據出臺的《中共中央政治局關於加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》，近期中央政治局成員首次向中共中央和習近平總書記書面述職。習近平認真審閱了他們的述職報告，並就中央政治局同志履行職責、做好工作、改進作風提出重要要求。

黃坤明的文章提到，在國家機關.事業單位、群團組織、社會組織、企業和其他組織中設立的黨委（黨組），要定期向批准典成立的黨委彙報工作，接受其統一領導——簡言之，就是這些黨委（黨組）由哪個黨委批准成立，就歸哪個黨委領導。

中共十八大以來，全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院的黨組，都要定期向中央政治局常委會進行工作彙報，就是一例。改革後，還要加快「在新型經濟組織和社會組織中建立健全黨的組織機構」。

更重要要的是，要統籌設置黨政機構、更好發揮黨的職能部門作用。「把一些存在職能交叉、工作重合的黨中央和國務院部門合併或合署辦公，把一些工作歸口由黨中央進行統籌協調，擺正和理順了黨政關係，既有利於保證黨的重大決策集中高效，又有利於政府工作方向正確。」全國人大代表、國家行政學院副院長陳立說。

據起草組工作人員披露，此次打破了以往機構改革大多局限於政府機構改革的做法，既橫向統籌黨政軍群，又縱向統籌中央地方乃至基層，充分發揮黨總攬全局、協調各方的優勢，並使其進一步制度化。

這是兩個層面的問題。前者，針對黨政機構實際運行中存在的「機構重疊、職能重複、工作重合」等突出問題，因此提出，「黨的有關機構可以同職能相近、聯繫緊密的其他部門統籌設置，實行合併設立或合署辦公」。監察委和紀委合署辦公就屬此例，跨黨政整合資源、形成合力，以實現對公職人員監督的全覆蓋。

再比如，將中央直厲機關工作委員會和中央國家機關工作委員會的職責整合，組織中央和國家機關工作委員會，作為黨中央派出機構。還有，將中央黨校和國家行政學院的職責整合，組建新的中央黨校（國家行政學院），實行一個機構兩塊牌子。同時，黨務部門之間也進行整合。例如，將中央黨史研究室、中央文獻研究室。中央編譯局的職責整合，組建中央黨史和文獻研究院。

後者，則是要把目前已經存在的職能部門的作用真正發揮出來。比如，黨委職能部門是負責黨委某一方面工作的主管部門，例如組織、宣傳、統戰、政法、機關黨建、教育培訓等，主管某一系統、某一領域，其管理職能相對獨立。經過改革，這些部門要更有力地歸口協調、統籌工作。

例如中組部，不僅歸口管理中央機構編制委員會辦公室，還將合併原來屈於人社部管理的國家公務員局。中宣部，承擔原先國家新聞出版廣電總局的新間出版管理和電影管理職責：中央政法委，承擔了原來綜治、維穩，防範邪教等機構的主要職能（公安部也承擔防範邪教的相關工作）

改革後，被整合的部門也發生了很大變化，一種是歸口管理，機構和牌子繼續保留，例如國家民委；一種是「不再保留單設」，不過還外掛牌子，例如國家公務員局、國家宗教局和國務院僑辦。

比如，根據《方案》，中央統戰部統一領導國家民族事務委員會，國家民委仍作為國務院組成部門；中央統戰部統一管理宗教工作和僑務工作，將國家宗教事務局.國務院僑務辦公室並人中央統戰部，中央統戰部對外保留國家宗教事務局、國務院僑務辦公室牌子。

「此舉重構了黨的大統一戰線」。國家行政學院教授、政治學教研部原副主任王偉教授認為，統戰部統一領導民委、統一管理宗教和僑務工作，體現了黨的統一領導，讓統戰部更加名副其實。「建國以前統一戰線的工作，就涵蓋民族、宗教、僑務等內容。後來慢慢細化，各管一塊，有時就出現溝通不夠的情況，相對而言力度也不夠」。

從「領導小組」到「委員會」

最新公佈的《深化黨和國家機構改革方案》中，除了增設中央全面依法治國委員會、中央審計委員會之外，原有的中央全面深化改革、網路安全和資訊化.財經、外事工作等4個領導小組，也升格為「委員會」。

不同的是，4個由小組升格而來的委員會，都專設有單獨的正部級辦公室。這主要是因為其有大量綜合職能，或肩負專門的管理職責，如中央網信辦統管網路資訊內容、安全、技術、傳播等各方面，勢必需專門的機構隊伍。

而新設的中央全面依法治同委員會和中央審計委員會，辦公室均設在國務院部門裏，前者設在司法部，後者設在審計署。例如中央審計委員會，因其日常辦事職能已可由審計署集中承擔，故辦公室設在審計署，無需再單設，以集約利用既有的人力和機構資源，減低成本。

中共十八大以來，已相繼組建了中央深改小組、中央國家安全委員會、中央網信小組，中央軍民融合發展委員會等機構及其辦事機構。政府方面，去年中央金融丁作會議後，國務院金融穩定發展委員會成立，負責規劃金融業改革發展，統籌監管，防範和處置金融風險。

這些「領導小組」和「委員會」，都屬於三中全會《決定》中提到的一個專有辭彙：「黨中央的決策和議亊協調機構」。當然，並不是所有的中央決策議亊協調機構都是「委員會」，這次就新組建了中央教育工作領導小組，比較特別的是，這個小組具體辦事機構是「秘書組」而不是「辦公室」，秘書組也設在國務院部門——教育部。

「領導小組」並不是本屆政府首創。早在60年前，也就是1958年，中共中央就成立了財經、政法、外事、科學、文教等領導小組。用毛澤東的話說，「這些小組是黨中央的，大政方針在政治局」。此次三中全會《決定》則進一步明確，這些決策和議事協調機構「在中央政治局及其常委會領導下開展工作」，「負有對重大工作進行頂層設計、總體佈局、統籌協調、整體推進的重要職責」。

一位不願具名的前政府官員在接受《鳳凰週刊》採訪時稱，從幾個領導小組的變更設立可以看出，強化黨的領導，自有它的手段，「喝牛奶用不著專門養牛」，他認為，新設委員會，一是有利於整合資源，避免工作碎片化；二是為了實現全覆蓋，避免出現盲區和空白。「比如全面依法治國，涵蓋人大立法、政府行政執法和制定行政法規、審判和檢察機關的司法、群團組織的普法、全民守法等眾多領域.設立中央全面依法治國委員會，加強宏觀統籌，才能真正做到『全面』。」

相較而言，「委員會」比「領導小組」更趨近實體化和機制化。「『領導小組』上升到『委員會』體現了長期性、穩定性」。國家行政學院教授汪玉凱表示，中共十九屆三中全會提出要佳互肢全黨對重大工作的領導關機制，其中就包括黨中央決策議事協辦調機構「在中央政治局及其常委會領導下開展工作」，因為深化改革、網路安全、財經、外事等均為「重大工作」，需要通過優化以加強黨的領導。

比如，審計與紀檢監察一樣，是重要的監督利器，不僅要審計政府行政機關，對黨務、人大政協、法檢、監察等機構以及群團組織、國企及國有金融機構、事業單位等等，同樣負有審計監督職責。這樣一來，僅靠政府系統的審計部門，在力度上就略顯不足。因此，在中央層而組建審計委員會，既實現了全面覆蓋，又極大提高了審計的地位和權威，可更好地發揮審計監督的作用和效率。

跨軍地改革：軍是軍、警是警、民是民

擁有35年歷史的武警部隊，繼年初歸中央軍委統一領導以後，又將發生一次重大變化3根據《深化黨和國家機構改革方案》，武警部隊序列、國務院部門領導管理的現役力量將全部退出武裝部隊。

這是繼上個世紀100萬大裁軍之後，少有的一次集體退出現役的情況，力度之大可想而知。此前坊間關注的武警8大警種部隊去向，在這次方案中有相當部分答案揭曉。這8大警種指的是：警衛、內衛、黃金、森林、水電、交通、邊防、消防部隊。

方案涉及的幾大警種有三大去處：一是劃歸公安。如邊防部隊劃歸公安，並結合新組建國家移民管理局進行適當調整整合；瞀衛部隊轉為員警編制。

二是劃歸有關部門，消防部隊和森林部隊歸應急管理部；黃金部隊並人自然資源部，原有的部分企業職能劃轉中國黃金總公司。

三是轉企。水電部隊組建為國有企業，可繼續使用中國安能建設總公司名稱，由國務院國有資產監督管理委員會管理。

「此次武警部隊改革是一場革命性變革，不是部分體制的優化，而是整個體系的重樹」。軍事科學院博士謝永亮撰文稱，這標誌著武警部隊「脖子以下」改革正式拉開序幕。他表示，經過大刀闊斧的改革之後，過去軍警民難以區分清楚的情形將徹底成為歷史。從此以後，軍是軍、警是警、民是民」。

謝永亮稱，先前武警部隊有一部分是警察武裝部隊，也有部分是軍人性質，存在分工不清的問題，不利於集中統一發揮作用。《兵役法》第四條明確規定，中華人民共和國的武裝力量，由中同人民解放軍、中國人艮武裝員警部隊和民兵組成。現役軍人包括二國人民解放軍、中國人民武裝員警部隊。

此次改革後，武警部隊剝離不必要的社會管理職能，退出與戰鬥力生成相悖的方場競爭領域，從根本上釐淸軍、繁、民關係，確保執法環境中不再出現軍聱民不分約問題，有利於增加其「軍」的屬性，貫徹「多能一體有效維穩」戰略要求，發揮好其改革發展穩定的「壓艙石」作用。

謝永亮認為，國防與軍隊改革深入進行，新的軍隊領導體制與指揮體制已經構建完畢，作為國家武裝力量建設的一支重要力量，武警部隊雖然不屬於軍隊序列，但必然也要有全新體制與之相適應。武警部隊體制改革，與前期進行的軍隊改革是一脈相承的，屬於國家武裝力量改革的重要組成部分。國務院部門領導管理的現役力量全部退出武警，更利於中央軍委對武警部隊的統一領導指揮，更利於將其融入國家武裝力量建設大體系。

「改革完成之後，武警部隊在國家武裝力量體系之中的職能使命，將更加清晰聚焦，能夠最大限度發揮武裝部隊的組織優勢和專業優勢，在執勤、處突、反恐怖、搶險救援、防衛作戰等任務中發揮主力軍作用。在戰爭狀態下，武警部隊也將能更好地與解放軍、民兵等一起協同作戰」，謝永亮稱。

中國消防、森林等應急救援力量被劃入現役編制，有其歷史原因。這種軍事管理化管理的體制，也曾為國家應急救援作出過很大貢獻。但隨著時代的演進，這種非職業化救援體制的弊端，日漸凸顯。

以消防為例，成功的消防救援，應當是建立在完備的專業知識和豐富的火場經驗之上的。但在舊有消防體制下，「鐵打的營盤流水的兵」，消防官兵流動頻繁。這導致服役多年的消防員剛剛累積了一些實際經驗，就不得不而臨退役。而新來的消防員面對兇險的火場，往往經驗全無。加之地方、軍隊雙重領導下的消防體制，也不利於打造高效能的應急反應機制，影響救援效率，

國家行政學院應急管理培訓中心副教授代海峰接受媒體採訪時表示，此次公安消防和森林武警的轉制，邁出了應急救援「職業化」的第一步。「職業化」的體制下，一個職業幹到底，將更有利於保留專業骨幹，積累經驗，提高整個隊伍的應變和處理能力，最大程度減少流血犧牲。

群團改革去「四化」

此次《方案》有專門一節提及深化群團組織改革，這項工作其實已經在進行當中。

目前，中國主要的群團組織包括工會、婦聯和共靑團。其中，又以共青團最為矚目，因為曾從這裏走出了大量官員。尤其是近十餘年來，共青團出身的官員，在中國政壇佔據了半壁江山。

2015年2月，中共中央印發《關於加強和改進黨的群團工作的意見》，提出新形勢下，群團作只能加強，不能削弱；只能改進提高，不能停滯不前。要克服機關化、脫離群眾現象。當年7月，中共召開了歷史上首次「中央黨的群團工作會議」，政治局七常委出席。習近平發表了講話。

會議召開後不久，中央巡視組進駐團中央。2016年2月，巡視組將巡視意見回饋給團中央，提到共宵團存在的「四化」問題仍然沒有解決：黨的領導弱化，學習傳達黨的群團工作會議精神不夠深入，結合實際工作貫徹落實不夠，有的幹部誤讀誤解；改革創新行動不堅決、措施不具體，對下指導不及時，「機關化、行政化、貴族化、娛樂化」問題仍然存在……巡視組還收到涉及一些領導幹部的問題反映。

團中央的「四化」問題被放到臺面後，《北京日報》旗下的公眾號「長安街知事」發文《出身「團系」的這些高官暴露了問題》，把中共十八大後落馬的、有共青團背景的高官，盤點了一下，指他們存在眼睛向上看，愛搞「團團夥夥」等問題。

文章舉例說，廣州原市委書記萬慶良、內蒙古自治區原常務副主席潘逸陽在共青團任職期間就收受他人好處，南寧原市委書記余遠輝愛「架天線」，「對他升官無益的人，他都不正眼看一下」，河北省委原組織部長梁濱，在山西時搞「團團夥夥」。

客觀講，雖然這些問題，並非「團系」幹部獨有。但共青團出身的幹部，在官場中的確存在著工作漂浮、注重形式，甚至愛搞「花架子」的觀感。

上世紀80年代，因為幹部年輕化需要，很多共青團的幹部被提拔到了黨政領導崗位上，不少人還幹出了非常優秀的成績。2002年以後，班子成員配備年輕幹部成了剛性要求，由於「相同年齡級別高，相同級別年齡小」，大量的共青團幹部被提拔。像一個省的共青團書記，正廳級，一外放就是地級市市長。據《南方週末》2015年的統計，內地地級市黨政一把手中，有34名70後，其中23人有共靑團背景。

這導致很長一段時間，只要在共青團工作，就被認為是政壇新星，只要不犯顛覆性錯誤，就能等著「自動升官」。這種定位異化，是導致「機關化」、「行政化」、「貴族化」「行政化」的最主要原因之一。在這種環境下成長的幹部，一旦置身於一線黨政領導崗位，面對複雜的工作局面，其能力中的短板，就容易暴露出來。

在深化改革的當下，中國需要的是瞭解基層、作風踏實、能夠駕馭複雜局面的實幹派。從大隊書記、縣委書記、市委書記、省委書記一步步走上來的中共中央總書記習近平，曾多次強調，「宰相必起於州部」。對於快速升遷的年輕幹部，習近平說，「早熟的果子長不大，揠苗助長易夭折」，「年輕幹部多『墩墩苗』沒有什麼壞處」。

而更有力度的「去行政化」改革試點，早在2016年2月就已啟動。當年2月底，1987年出生的女孩史逸嬋成為共青團上海市委副書記，引發廣泛關注。就在外界猜測此人背景時，詳細的報導出來了，她是兼職，沒有行政級別。和她同樣的兼職副書記，還有2名，他們參與書記辦公會、常委會，但都沒有行政級別。

此外，2016年4月，中國青年政治學院停止本科生招生。這也是群團改革的一部分。作為中央團校，其定位應該是和中央黨校一樣，是培訓和輪訓共宵團幹部的地方，而不是開展全日制的高等教育。

說到底，群團改革的最終目的，是讓群團組織回歸本分，找回初心。作為一個群眾組織，不能「只當後備軍、不幹群團活」。共靑團歷史上曾給共產黨輸出了大量領導幹部，但這有當時的時代原因。歸根結底，共青團和工會、婦聯一樣，是一個共產黨領導的、由先進青年組成的群眾組織，而不能、也不應該成為一個官場上的終南捷徑。

深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，任務艱巨複雜，組織實施難度大。

中共十九屆三中全會指出，深化黨和國家機構改革的首要任務是，完善堅持黨的全面領導的制度，加強黨對各領域各方面工作領導，確保黨的領導全覆蓋。

內地媒體認為，這是為了適應新時代黨和國家發展新要求，從社會主義本質屬性的高度確定黨在國家中的領導地位，使黨總攬全局、協調各方的領導核心地位在國家運行機制和各項制度中具有更強的制度約束力和更高的法律效力。

（張弛／文）