改革走到今天，已屆不惑之年算起來，不包括此次機構改革，1981年以來，中共黨中央部門進行了4次改革，國務院機構進行了7次改革，逐步建立起具有中國特點的黨和國家機構職能體系，也就是說，基本上每5年就進行一次政府機構的調整。

為什麼政府機構改革如此頻繁？因為經濟基礎發生了變化，上層建築必須隨之而變，用《人民日報》的話說，「原因就在於這幾十年，中國始終處在激烈的經濟社會深刻變革之中」。這篇刊發於3月16日的文章舉例稱：企業生產經營跟著市場走了，還需要煤炭部批生產指標、紡織部管產品銷售嗎？深化國有資產管理和金融體制改革，沒有專門的監管部門如何能夠落實？食品藥品安全問題日益突出，但九龍治水「幾頃大蓋帽管不好一頭豬」的窘境怎樣克服？

政府與市場二者的關係，正是中國40年改革開放的命門。此輪機構改革，再度延續了以往邏輯：一些權力被下放給了市場，同時也有一些權力下放給地方政府。讓市場和蕋層有更多的自由和機會去進行大膽試驗，這正是中國改革開放的原點。

但仍有許多領域需要規範，這意味著監管不能缺失，甚至需要得到加強此次銀監會與保監會的合併，工商、質監、食品藥品等市場監管部門的重組，都體現了改改對市場監管的重視不同的地方在於，大位監管的環節大幅後移，此前掌管諸多前置監管的國家發改委等部門職能被撤銷。

有媒體評論認為，這可能是此輪政府機構改革中最大的改變，也會是最大的挑戰如何走出「一放就亂、，一收就死」的政府體制窠臼，將在很大程度上考驗那些新組建的以監管為首要目標的部門。政府監管理念和手段相對於市場的滯後，已非一日之疾，而市場化的監管理念和水準提升，也並非通過簡單的職能合併所能達到。中國每5年一次的政府機構改革，出發點均在於此，但往往改革幾年之後，卻發現又在某處走了回頭路。

從計畫到市場

「這7次改革，有的力度大，有的力度小，似每次改革都是針對當時政府面臨的突出問題」國家行政學院教授，中國行政體制改革研究會學術委員會副主任汪玉凱在接受媒體採訪時說，「這期間，伴隨著政府職能的不斷轉變」。

改革開放後第一次機構改革，是在1982年彼時的改革，還是按照計劃經濟思維進行，尚無市場化概念。一個背景是，當時政府機構設置太多、人員臃腫：從1978年到1982年，國務院有100個部門，人員編制超過5萬人，一個部委的副部長最多競達20多位。

這種設置，來源於蘇聯模式：一個事就成立一個部委。經過那次改革，砍掉了41個機構，國務院所屬部委、直屬機構和辦公機構裁併調整為61個，編制減為3萬多人。

但遺憾的是，由於當時經濟體制改革的重點在農村，對於行政管理沒有提出全面變革的要求，所以政府機構和人員都沒有真正減下來，不久後又呈膨脹趨勢。

到了1988年第二次改革，情況就不同了當時市場化體制未建立，但市場化的導向已經形成，因此首先提出的就楚「政企分開」。在此之前，政府像是一個企業，企業則像是政府的一個車間。那次改革的思路是，企業不能辦社會，而是要輕裝上陣，政府則要做好公共服務「政企分開」倒逼政府重新思考政府職能的定位，也由此衍生了一個新的觀念：「轉變政府職能」這個理念，自此成為歷次機構改革的核心目標之一。

第三次改革，在鄧小平南方談話後的1993年啟動。此前召開的中共十四大，確定了經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制因此，第三次機構改革的主要任務就是，針對市場經濟體制改革目標建立一個相應的政府管理架構。

1998年的機構改革，是力度較大的一次原因在於經過幾年實踐，第三次改革構建的政府管現框架，不適應市場經濟的問題逐漸暴露出來，包括財稅、金融、外貿等方面的原有體制，都成了市場經濟的「攔路虎」。

這次改革，將很多機構進行了合併，也是歷次機構改革中人員精簡力度最大的一次，國務院組成部門由40個精簡為29個，改革後行政編制由原來的3.23萬名減至1.67萬名，精簡了接近一半。這一次的改革對後來由計劃經濟政府轉向市場經濟政府，進而建立一個適應市場經濟型政府，起到廠關鍵性作用。

2003年的改革，相對屬於微調，政府機構總的格局保持相對穩定。這次的改革是在加人世貿組織的大背景下進行，提出了決策、執行、監督三權協調的要求，彼時主要是把外經貿部撤銷，組建了商務部「大部制」改革持續推進

2008年的國務院機構改革，力度又變得比較大。這一年，圍繞「轉變政府職能」這個核心目標，開始探索建立大部門制。原因是從1998年到2008年，政府經過10年的運行，機構依然非常多，當時學界提出用大部制思維推動政府改革、行政改革。

當時還有一個大背景：上個世紀80年代，西方有過一次公共管理變革，柴契爾夫人在英國推行大部制，英國的改革後來影響了很多國家，也影響到了中國。這個過程中，學術界也在探索中國推行大部制的可能性，並建議用這一思路來推動中國的政府改革。

2008年的大部制改革方案，最終吸收了國外的經驗，也接受了學界的一些建議。經過調整，國務院正部級機構減少4個，國務院組成部門變成27個。典型的大部制思維整合部委如交通運輸部，此次改革中將國家郵政局、國家民航總局均納入其中。

此後歷次改革，沿著經濟體制和社會管理改革這條主線，圍繞「經濟調節、市場監管，社會管理，公共服務」等政府基本職能，機構改革的脈絡淸晰可見。不過，值得注意的是，從1982年到2008年，都是以行政系統改革來梢帶其他改革，沒有太多涉及政府機構之外的領域。

對於市場在資源配置中的作用，表述發生改變是在2013年。那一年，以習近平總書記為核心的新一屆領導人上任。2013年11月12日，十八屆三中全會通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》。該決定指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，其核心問題是如何處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起「決定性作用」和更好地發揮政府作用。在此之前，市場在資源配置中的作用被定性為「基礎性作用」。

但2013年機構改革整合的力度不大，主要是實行鐵路政企分開，整合加強衛生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。不過，政府的側重點在於「放管服」改革方面，即簡政放權，放管結合，優化服務，主要是減少政府對市場各種干預，減少政府對社會工作的干預，發揮市場在資源配置中的決定性作用。一個主要體現是行政審批、許可大規模減少，五年下來國務院總計減少900多項行政審批許可。

與此同時，一些大部制進一步形成。如鐵路的管理職能又被納人交通部，至此「大交通」的格局基本成型。

黨的領導被強化

時間行至2018年，政府機構改革的力度再一次加大，在此前10年的基礎之上，大部制改革進一步推進。更關鍵的變化是，中國40年來首次推行全方位機構改革，由單純政府系統擴展至黨政軍群各個領域。

新晉國務院副總理劉鶴在《人民日報》的撰文稱，與以往機構改革主要涉及政府機構和行政體制不同，這次機構改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協、司法、群體、社會組織、事業單位、跨軍地，中央和地方各層級機構。

「社會主要矛盾變化，賦予黨的長期執，能力建設新的內涵，也對黨和國家機構職能體系提出新的要求」。中組部部長陳希月15日在《人民日報》刊發署名文竜稱，黨的十九大報告作出了中國社會主要矛盾已經受生轉化的重大判斷，這是一個關係全局的歷史性變化，迫切要求黨的長期執政能力提高到一個新的水準，迫切要求黨和國家機構設賢和職能配罝適應這個變化。

劉鶴強調，在這場深刻變革中，加強黨的全面領導是核心問題。換句話說，無論今後如何改革，黨的領導只能加強不能削弱。雖然這次黨和國家機構改革涉及黨政軍群各領域，涉及黨政關係，政府機構設置、中央和地方關係、基層機構設置等全方位問題，但抓住一個要害——堅持和加強黨的全而領導，這場革命性的機構改革就不會走偏。

對此，《人民日報》刊發評論員文章認為，「堅持和加強黨的全面領導這是一條重要的歷史經驗，尤其是過去極不平凡的5年。「黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的」，此次修憲，這條經驗變成一句話：「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」，並被鄭重寫入憲法。

但這種「加強」，絕不是有些人擔心的會回到之前黨政不分的老路上去，「中共是有著強烈歷史記憶的政黨，一些歷史的經驗教訓已經成為黨內共識：另一方面，一個時期內，片面理解和執行黨政分開，導致一些領域黨的領導弱化，這些實踐中的挫折教訓同樣會成為這一次機構改革中的問題意識。」文章稱。

全國人大財經委副主任委員、前發改委副主任彭森表示，過去的改革分為兩類：一類是問題導向，一類屬於目標導向。問題導向就是發現什麼問題改什麼問題，比如過去的國企改革、價格改革，包括供給側結構性改革這些都屬於問題導向，著眼於解決問題。

「但是我們要從目標導向建立一個成熟完善的市場經濟體系，就是按照一個目標來設計還有哪些關必須過，比如市場體系的慢慢完善，下一步改革的突破，就像十九大講的，很明確在一些重點領域關鍵環節，特別是在產權制度、市場競爭這樣的領域，我認為還是要加快步伐」他認為，這次機構改革適應了市場經濟的發展和宏觀調控管理的要求，很大的變化是黨政的重複職能得到歸併和統一，職能重複造成了管理漏洞及效率的低下。

比如此次國務院機構改革方案提及，要在國家新聞出版廣電總局基礎上組建國家廣播電視總局，名稱中去掉了「新聞」、「出版」兩個同很多人看不明白，難道這是在兩大宣傳領域中，權力機關的存在感將弱化？

當然不是。其實劉鶴在文中已經說了，在這場深刻變革中，加強黨的全面領導是核心問題要統籌設置黨政機構，黨的有關機構可以同職能相近，聯繫緊密的其他部門統籌設置，實行合併設立或合署辦公幾天後下發的《深化黨和國家機構改革方案》證實，將原先國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責劃人中央宣傳部。中央宣傳部對外加掛國家新間出版署（國家版權局）牌子。

此外，劉鶴這篇文章還提及，加強和優化黨對深化改革、依法治國，經濟、農業農村、紀檢監察、組織、宣傳思想文化，國家安全，政法，統戰、民族宗教、教育，科技、網信、外交、審計等工作的領導：在這些領域，目前中央和地方都有機構或小組可以對應，唯獨科技和審計比較欠缺。未來全覆蓋的可能性相當大。

（張弛／文）