《中華人民共和國出境入境管理法（草案）》在2011年12月26日至31日召開的十一屆全國人大常委會第二十四次會議上進行了初次審議，隨後向社會公佈、公開徵集意見，標誌著這部法律草案正式進入全國人大常委會立法程序。這部法律草案是在整合修訂現行的中國公民出境入境管理法和外國人入境出境管理法及其實施細則和出境入境邊防檢查條例的基礎上形成的。

據瞭解，1985年，全國人大常委會制定了中國公民出境入境管理法和外國人入境出境管理法；1986年，國務院分別制定了這兩部法律的實施細則。這些法律、行政法規的施行，對規範出境入境秩序、方便人員往來、服務改革開放，發揮了重要作用。

但隨著我國經濟社會的快速發展和對外開放的不斷擴大，國際交往日益頻繁，中國公民出境和外國人入境的數量急劇增多，出境入境管理工作出現了一些新的情況和問題。為了從制度上解決這些問題，公安部在總結我國現行出境入境管理制度實施經驗的基礎上，擬定了出境入境管理法草案，並經國務院常務會議討論通過後，提請全國人大常委會會議審議。

我國現行的出境入境管理制度，是在區分中國公民、外國人的基礎上分別進行立法的。2006年，全國人大常委會制定了護照法，將中國公民出境入境管理法中有關護照申領的內容納入了護照法，這次制定出境入境管理法，需要將中國公民出境入境管理法中除護照申領以外的內容與外國人入境出境管理法加以整合。

公安部副部長楊煥甯向全國人大常委會會議作出境入境管理法草案說明時，將立法的總體思路概括為“在制度設計上既要能夠滿足管理的需要，使不該進的人進不來、需要管的人管得住，也要防止給正常往來的人員帶來不便。”楊煥寧同時指出，草案的擬定考慮了處理好與護照法、海關法等法律之間的關係，做到重點突出、避免衝突。

為此，草案規定的該法調整範圍為：中國公民出境入境、外國人入境出境、外國人在中國停留居留的管理，以及交通運輸工具出境入境的邊防檢查。該法施行後，現行的中國公民出境入境管理法、外國人入境出境管理法將同時廢止。楊煥寧同時說明，在國際軍事交流與合作活動中，例如中外聯合軍事演習、維和、護航、艦隊訪問等，軍事人員成建制出入境，按照國家和軍隊有關規定以及中國對外締結的國際條約的規定辦理。

有關專家表示，這部法律的制定，是為我國“把好國門”的又一有力舉措。

完善中國公民的出境入境管理

提交全國人大常委會審議的出境入境管理法草案，就進一步完善中國公民出境入境管理作出規定。草案對中國公民出境入境證件管理作出規定。

據瞭解，中國公民出境入境證件主要是護照，中國公民往來港澳臺地區使用的是專門的通行證件。護照法對公民申領護照作了專門規定，國務院制定的中國公民因私往來港澳地區的暫行管理辦法和中國公民往來臺灣地區管理辦法，對公民申領相關通行證件作了規定。

為此，草案規定，中國公民出境入境應當依法申請辦理護照或者其他旅行證件；中國公民往來內地與香港特別行政區、澳門特別行政區，中國公民往來大陸與臺灣地區，應當依法申請辦理通行證件。

草案同時規定，中國公民有被判處刑罰尚未執行完畢或者屬於刑事案件被告人、犯罪嫌疑人，有未了結的民事案件，人民法院決定不能出境。因妨害國（邊）境管理受到刑事處罰或者因非法出境、非法居留、非法就業被境外遣返，未滿不准出境規定年限，出境後可能危害國家安全和利益，國務院有關主管部門決定不准出境等情形的，不准出境。

草案還有一條規定，“定居國外的中國公民在中國境內辦理金融、教育、醫療、交通、電信、社會保險、財產登記等事務需要提供身份證明的，可以憑本人的護照證明其身份。”對此，全國人大常委會委員、全國人大華僑委員會主任委員高祀仁認為這條規定是非常必要的，這條法規所規定的內容，響應了海外僑胞要求解決的最為強烈和最為突出的問題。

據瞭解，根據現行有關規定，中國公民出境定居的，須註銷戶口，交回居民身份證。這就出現在外國定居的中國公民回國從事民商活動時只有護照，沒有居民身份證，而護照法規定，護照是中國公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件，不能作為其在國內辦理民商事事宜的有效證件。這就導致華僑在國內大量場合沒有能夠證明其身份的法定證件的問題，給他們在國內生活學習、投資創業等活動帶來不少困難和諸多不便。如在一些商業銀行無法辦理金融業務，購置的動產、不動產，不能進行產權登記等問題。

“隨著我國經濟社會的快速發展和對外開放的不斷擴大，海外僑胞回國居住、學習就業、投資創業的人數將越來越多，他們迫切希望新制定的出境入境管理法能就此問題作出具體規定，使他們在這方面的權益切實得到保護。目前，法律草案第13條作出了規定，解決了華僑在國內辦理民事商事需要證件的問題。”高祀仁認為，這樣規定也是符合國際慣例的做法，海外僑胞和歸僑僑眷對此一定是贊成和擁護的。

完善外國人入境簽證制度

為了加強簽證管理，草案對現行法律有關簽證制度進行了完善，明確了有關規定。

外國人申請簽證，有的需要國內單位或者個人出具邀請函，為了防止出具虛假邀請函騙取簽證，草案規定，出具邀請函件的單位或者個人應當對邀請的真實性負責，對弄虛作假騙取簽證的，可給予罰款、拘留的處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

草案明確了拒簽情形，這為簽證機關行使國家主權提供制度保證。草案規定，外國人有被處驅逐出境或者被決定遣送出境，未滿不准入境年限；可能危害中國國家安全和利益；不能保證在中國期間所需費用等情形的，不予簽發簽證。

草案規範了簽證延期。現行的外國人入境出境管理法及其實施細則規定了簽證可以延期，但是對延期的期限沒有限定。這次提請審議的出境入境管理法草案規定，延長簽證停留期限，累計不得超過簽證原注明的停留期限。

草案完善了口岸簽證。口岸簽證是外國人入境出境管理法確立的一項便利入境措施，為促進我國經濟發展發揮了積極作用，但是在實踐中也出現了一些與口岸簽證定位不符的問題，需要加以完善。為此，草案規定，口岸簽證機關簽發的普通簽證一次入境有效，停留期限不得超過30日。申請人應當從申請簽證的口岸入境。

留存指紋等人體信息

目前，赴英、美、日等國辦理簽證時，都須留存申請者的十指指紋，即通常所說的“按手印”，而赴我國辦理簽證時則不需“按手印”。為有效甄別出境入境人員身份，提高口岸通關效率，這次提請全國人大常委會審議的出境入境管理法草案規定，公安部、外交部根據出境入境管理的需要，可以對留存出境入境人員指紋等人體生物識別信息作出規定。

公安部副部長楊煥甯在向全國人大常委會會議作出境入境管理法草案說明時表示，採集、儲存出境入境人員指紋等人體生物信息，在進行出境入境邊防檢查時進行比對，對加強出境入境管理、保障國家安全具有積極意義。他表示，採集指紋等人體生物信息涉及中國公民和外國人的基本權利，需要法律明確授權，具體管理工作需要結合國家的外交戰略靈活掌握。

2010年12月6日，6名外籍人士在天津獲頒在華永久居留證。當日，天津市公安局舉行“服務在津世界500強企業服務日暨頒發外國人永久居留證儀式”，來自韓國、日本、芬蘭的6名對天津經濟發展、文化繁榮做出突出貢獻的外籍人士獲頒在華永久居留證 攝影/蘇振強

對此規定，來自澳門的全國人大常委會委員賀一誠認為，草案規定採集出入境人員指紋等生物識別信息，這是很好的方法，為解決外國人“非法入境、非法居留、非法就業”的“三非”問題提供了途徑。“澳門也碰到了這樣的問題，有的國家的人進入到澳門境內，就把自己的護照扔掉，什麼國籍均不講，因為沒有他的入境指紋等生物識別信息資料，沒有辦法遣送他回原國，以後有了採集指紋的規定後，這些問題就可以解決了。”賀一誠在分組審議這一法律草案時說。

明確外國人的停留居留管理

如果說草案前面這些規定是確保“不該進的人進不來”，那麼後面的規定將是要保障“需要管的人管得住”。出境入境管理法草案明確了外國人的停留居留管理。

草案對此作了以下規定：一是劃分停留管理和居留管理。草案以180日作為停留和居留的界線。草案規定，外國人所持簽證注明的停留期限不超過180日的，憑簽證並按照簽證注明的停留期限停留；超過180日的，應當自入境之日起30日內，向所在地公安機關出入境管理機構申請辦理外國人居留證件，辦理居留證件應當留存指紋信息。外國人在中國境內停留居留，不得從事與停留居留事由不相符的活動，並應當在規定的停留居留期限屆滿前離境。外國人應當隨身攜帶有效證件接受公安機關查驗，住宿應當進行登記，未經批准不得進入限制外國人進入的區域。二是永久居留制度。草案規定，對中國經濟社會發展作出突出貢獻或者符合其他在中國永久居留條件的外國人，經本人申請和公安部批准，取得永久居留資格。具體辦法由公安部、外交部會同國務院有關部門規定。

此外，我國於1982年加入了難民地位公約，為了履行有關國際義務，草案規定，申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機關簽發的臨時身份證明在中國境內停留；被認定為難民的外國人，可以憑公安機關簽發的難民身份證件在中國境內停留居留。

著力解決外國人“三非”問題

中國有句老話“有朋自遠方來，不亦樂乎”。中國自古就有好客的傳統。而有一群人我們卻無法歡迎，那就是“非報道立法經緯法入境中國、在中國非法居留和非法就業的外國人。”近年來，在我國“非法入境、非法居留、非法就業”的外國人數量顯著增加。由於沒有合法身份，這些人群中的犯罪案件呈現上升趨勢，而且違法犯罪領域廣泛，其中的重大犯罪案件所占比例增大。

公安部副部長楊煥甯在作這部法律草案說明時表示，外國人“非法入境、非法居留、非法就業”問題是中國經