南昌的城市管理體制，再一次迎來變革。
  2024年7月18日上午，南昌市城市管理綜合執法支隊改名，更名為城市管理綜合指揮中心，不再有執法職能。
  更名的同時，行政執法職能在分解、下放。執法支隊更名後，南昌市城管局環境保護管理方面的執法職能劃歸市生態環境局，其他的執法職責下放至各區。
  「這次下放，可能還有一個過渡期，而且過渡時間蠻長。我們下放了以後還要搞培訓、做交接。」南昌市城市管理綜合指揮中心綜合股負責人虞超偉告訴南方週末記者。
  撤銷市級機構、充實區縣執法力量，是2024年以來各地改革城管體制的通行做法。
  比南昌早一個月，2024年6月10日，廣西的北海市就撤銷了市一級的綜合行政執法局，人員下沉到新成立的區局。之後，甘肅張掖、內蒙古赤峰市等地也陸續進行了類似的改革。
  據中國行政管理學會研究員沈榮華的觀察，本輪城管體制改革的趨勢是「執法重心和管理資源的下移」，沈榮華參與過2008年大部制改革方案的設計，也參與過2013年國務院機構改革的前期調研工作。
  儘管是機構改革的要求，但各地城管體制改革的差異性較大，背後也存在著全國性城市管理立法缺失的問題。
  組建5年後撤銷
  公開報導中，2024年打響城管體制改革「第一槍」的是廣西北海。
  2024年7月3日，北海綜合行政執法局相關人員告訴南方週末記者，該局現僅保留部分工作人員負責市局撤銷後的善後工作。
  需要厘清的是，在北海，此前綜合行政執法局與城管局是兩個單位，二者的職能迥異。
  2019年3月，北海將住建、自然資源、交通運輸、生態環境、工業和資訊化、旅遊文體廣電、商務、人社等11個領域的行政執法職責整合，組建市綜合行政執法局，作為市政府工作部門。
  同時，北海市城市管理局更名為市政管理局。官網資訊顯示，該局沒有行政執法職能，主要職能是城市園林綠化、城市廣場、城市道路、橋樑、城鎮燃氣、排水設施等方面的規劃、建設、監督工作。
  而原北海市城管局的執法職能合併至綜合行政執法局。沈榮華注意到，北海市在2019年組建綜合行政執法局，實際上是按照2018年機構改革方案提出的深化行政執法體制的要求推進的。而中央對此提出的具體要求是，「相對集中行政處罰權」「推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置」。
  在沈榮華看來，北海市綜合行政執法局把大部分執法職能都整合在一起了，改革力度還是比較大的。
  那麼，在成立5年之後，該局為何又被撤銷？
  北海市政府新聞辦公室相關人員在接受南方週末記者採訪時表示，經向北海市委編辦瞭解，此次啟動機構改革的背景仍然是中央和廣西壯族自治區的機構改革要求。
  在2024年4月9日召開的北海市機構改革動員部署會議上，北海市委書記蔡錦軍說，在行政執法體系改革方面，「要實行以縣級執法為主的體制」。
  事實上，行政執法力量下沉並非只是機構改革的要求，也是中央對於法治政府建設的規劃目標之一。
  2019年，中辦、國辦印發的《關於推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，要求推進行政執法許可權和力量向基層延伸和下沉。
  2021年，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》進一步明確，繼續深化綜合行政執法體制改革，設區市與市轄區原則上只設一個行政執法層級，縣（市、區、旗）一般實行「局隊合一」體制，鄉鎮（街道）逐步實現「一支隊伍管執法」的改革原則和要求。
  揚州大學城市管理研究中心主任、法學院教授王毅對南方週末記者分析，執法力量下沉主要是為了解決「看得見、管不著」的問題。
  作為住建部市政公用行業專家委員會專家，王毅說，以部分發生在街道的行政違法行為為例，在街道無權管轄的情況下必須上報市級城管執法局等單位，再交由市級城管執法單位行使執法職能，而此時違法行為結果已然產生，因此，執法力量下沉可以及時發現問題並解決問題。
  下放程度、方式不同
  儘管秉持著「一支隊伍管執法」的相同目標，但從公開信息看，由於沒有明確的頂層制度設計，各地下放城管行政執法權的改革方式有較大差異。
  北海在此輪改革中，撤銷的市級機構剛成立5年，且將所有執法職能一次性全部下放，過程相對簡單。
  相比之下，南昌的改革背景就略顯複雜。
  早在2010年，南昌市城市管理行政執法局已將派駐市轄區的機構移交屬地管理。2011年南昌市城市管理綜合執法支隊成立以後，執法職能劃分又經過了多輪改革。2015年，南昌將占道餐點等部分具有屬地特殊性的事項執法權下移給各城區。2018年，南昌根據各屬地的執法權承接情況又進一步實行整體性下放。
  虞超偉接受南方週末記者採訪時表示，執法權力的劃分難以一步到位，部分涉及專業性執法，部分涉及和老百姓打交道，這都需要市級和區級、市級內部各部門間的多方協調。
  改革前，南昌市級和各城區都擁有行政執法權。在虞超偉看來，2024年南昌城管改革的特別之處在於，「在此次市級的執法職責下移給各城區行使後，市區兩級執法只保留一級，已經下放的不再收回」。
  甘肅省張掖市也在此輪改革中撤銷了城管局，但未將職能分解到下轄的五縣一區，而是合併至下轄的甘州區城管局。甘州區城管局相關人員向南方週末記者解釋，因為甘州市級城管局被撤銷前也僅負責甘州區執法事項，「張掖市的其他五個縣級市，長期以來都由地方自行管理，不受此輪改革影響。」
  中國人民大學公共管理學院教授馬亮對南方週末記者分析，「市縣、城鄉分而治之的情況在不同程度上存在，未來市域一體化治理和城鄉融合發展，都意味著要一體推進行政執法。」
  除北海、南昌、張掖等地直接撤銷市級城管執法隊伍、下放執法職能外，也有不少地區視情下放部分執法權力，仍保留市級城管執法隊伍。
  2022年6月7日，杭州市綜合行政執法局（杭州市城市管理局）官網資訊，在杭州的行政執法權下放改革過程中，市級執法隊伍與下轄各區級一併劃入當地執法隊伍網路，共同處理杭州市執法事項。
  此外，成都、西安等地在城市行政執法權下放至區縣、鄉鎮綜合執法局後，也保留了市級執法隊伍，負責占道經營、生態治理等多項執法工作。
  對此，馬亮表示，各地都在探索試點不同的改革模式，這取決於各地實際情況和改革力度，「全部下放是理想形態，但是不少地區達不到要求，改革阻力較大，存在行政執法權不完全下放的問題。」
  圖片
  2024年7月23日上午，武漢市江岸區，一輛城管環衛多功能車在路面噴水霧防熱降溫除塵。（人民視覺供圖）
  屬地管理
  執法權下放之後，各地原有的行政執法格局也隨之改變。共同的趨勢是，原有的垂直管理體系基本解體，執法機構的屬地管理色彩更加鮮明。
  南昌市城市管理綜合指揮中心掛牌成立後，除環境保護管理方面的執法劃歸市生態環境局外，原市城管執法局其他的執法職責下放至各主城區和高新區、經開區、灣裏管理局。
  南昌高新區城管執法局相關人員接受南方週末記者採訪時稱，由於高新區、經開區並未設人民政府，其城管執法局本來就是市局的派出機構，「所有執法權均來自南昌市城管綜合執法局委託，既有執法許可權基本是完整的，因此此次改革前後高新區的權責範圍沒有變化。」
  這位人員介紹，改革之前，高新區和經開區城管執法局屬於市局垂直管理機構，而在西湖區、東湖區等市轄區，城管執法局是屬地政府的工作部門。
  更多的變化發生在南昌市西湖區、東湖區等主城區。
  南昌市西湖區城管局工作人員對南方週末記者介紹，公房違建、大型戶外廣告監管、管道、燃氣、水務監管等職能，在改革之前屬於市級執法事項，「我們城區如果排查到相關線索，要移交給市里，而改革後就完全由我們屬地負責。」
  執法職責下移各城區後，原南昌市城市管理綜合執法支隊的行政執法權被完全分解，而新掛牌成立的南昌市城市管理綜合指揮中心又將承擔什麼職能？
  虞超偉表示，綜合指揮中心目前的主要工作包括城管執法隊伍的頂層架構和設計、規章制度的出臺，以及日常協助城管執法局開展監督、考核、調度等相關工作。
  在廣西北海，市局垂直管理派出機構的執法體系也完全解體。
  根據北海市政府的公告，北海市綜合行政執法局撤銷後，行政執法職責劃歸相關主管部門承擔。
  2024年5月，北海市交通運輸局已舉行北海市交通運輸綜合行政執法支隊成立儀式。5年前合併至北海市綜合行政執法局的交通運輸領域行政執法職能，這次回到了「娘家」。
  2024年5月27日、6月13日，北海市海城區綜合行政執法局、北海市銀海區綜合行政執法局先後掛牌成立。這兩個局都是區政府的工作部門，此前於2019年成立的鐵山港區綜合行政執法局也由鐵山港區政府管理。
  南方週末記者瞭解，以往由原北海市行政執法局在區設置完全獨立於區政府的執法大隊獨立執法的局面已經結束。
  新的執法格局是，市級層面的執法工作回歸各個職能部門，區一級，各職能部門仍然沒有執法權，隸屬於區政府的綜合行政執法局履行執法職能。
  那麼，北海市為什麼沒有選擇在保留市局的前提下在區縣設置垂直管理的分局？沈榮華分析，一個可能的原因是，保留市局再設置分局，不符合既要「減少層級」又要「執法力量下沉」的改革精神。
  缺乏全國視野
  王毅發現，從目前的情況來看，各地改革成效仍與預期有差距。他認為，各地執法權下放方案主要由各地黨委、政府制定，缺乏基於全國視野的頂層設計是改革未達到預期的主要原因。
  馬亮也認為，應在全國範圍內建立起一體化的行政執法權下放方案，各地進一步按此標準執行，「當前五花八門的行政執法，恰恰說明這方面存在的問題比較多。」
  不過，建立全國性的制度規範並非易事。
  2014年，王毅就進行過嘗試。當年3月，王毅帶領團隊起草了《中華人民共和國城市管理法》（專家建議稿）。2018年3月，住建部曾召開城市管理立法研討會，聽取對《中華人民共和國城市管理法》立項報告和框架的意見。但這項工作未能取得太大進展。
  新中國成立以來，城市管理問題由「政出多門」逐漸走向條線化、精准化。
  1980年之前，市容環境衛生部門的隸屬關係多變，公安、衛生、供銷等不同部門都曾管理過環境衛生工作。1988年，國務院在批轉建設部的「三定」方案中，明確了「由建設部負責歸口管理、指導全國城建監察工作」。
  1997年，「城市管理相對集中行政處罰權試點」在北京市宣武區開始，學界認為，這是全國第一支正式的城管隊伍。它不再由建設部歸口管理，而是完全由地方政府管理，執行此前城建監察隊伍的各項執法權，名稱也從「城建監察」變為了「城市管理」。
  2015年，中央再次明確，全國城市管理的主管部門是住建部，並框定了六大執法領域：住房城鄉建設、環境保護、工商管理、交通管理、水務管理、食品藥品監管，城市管理進入綜合執法精准化時代。
  但在多年的實踐中，對於城市管理是否有必要進行全國性立法，認識並不統一。
  王毅回憶，當初他向人大提交的立法議案被擱置的原因是，有一部分領導認為城市管理是地方政府事務，國家沒必要作具體規定。支持立法者則認為，城市管理局作為政府管理部門，必須要全國統一規定，明確城市管理的內容、管什麼、誰來管、怎麼管，以及提供法治保障、經費和物質保障等。
  不過，相關部門沒有放棄立法的努力。
  2023年12月8日，住建部在揚州召開了一場課題評審會。此前，住建部城市管理監督局委託揚州大學承擔了《城市管理立法研究》，課題成果就是《中華人民共和國城市管理法》（送審稿）。
  根據王毅回憶，評審會上，住建部城市管理監督局人員和來自上海、浙江、安徽、江蘇、陝西、河北等省市的評審專家，對課題成果均有積極評價。
  目前，南昌、北海等地雖已明確行政執法權下移行動，但南方週末記者致電各區局執法單位，工作人員表示工作仍在交接中，具體下放的執法事項清單仍未制定完成，各項執法權下放到區縣、街道還是鄉鎮也尚未明確。
  （翟星理 列綺童 陳敏慧／文）